Pages d'Histoire de l'Etat et des institutions

      Extraits de L’Etat et les fonctionnaires (publication numérique sur Calaméo pages 31-36 du vol I) concernant les années de la Libération.

La reconstruction de l’Etat et l’avènement de la IV^e  République

   Après le débarquement des troupes alliées en Normandie le 6 juin 1944, la guerre se poursuit jusqu’à la capitulation de l’Allemagne le 8 mai 1945 et celle du Japon le 15 août.

   La France s’engage pour les années qui viennent,  dans l’immense tâche de la reconstruction, et dans celle des réformes de ses structures économiques, notamment par les nationalisations, dont l’étude détaillée n’est pas notre objet mais qu’il importe d’évoquer pour mieux comprendre le contexte dans lequel s’opèreront les grandes transformations de la fonction publique.

Le rétablissement de la légalité républicaine

   Les Etats-Unis envisageaient de placer l’administration civile française sous le contrôle d’officiers supérieurs américains. C’étaient les projets de l’AMGOT (Allied Military Government of occupied territories. Administration militaire alliée des territoires occupés).   Soutenu par la Résistance, le général de Gaulle, président du Comité français de Libération nationale créé à Alger, transformé en Gouvernement provisoire de la République française, doté d’une délégation en France conduite par Alexandre Parodi, s’est énergiquement opposé à ces projets, et s’est engagé dans la reconstruction de l’Etat.

   Cette action avait été préparée par un « Comité des experts » créé en 1942  qui deviendra un  organisme composé de « légistes » marqués par leur formation, leurs origines sociales, leurs fonctions antérieures, leurs options politiques excluant toute présence communiste, les « Neuf sages de la Résistance » parmi lesquels Michel Debré maître des requêtes au Conseil d’Etat, devait jouer un rôle premier plan ¹.

   Une série d’ordonnances prises dès les premiers mois de 1944 créent  des commissaires de la République et prévoient l’organisation de l’administration préfectorale et des pouvoirs publics. L’Assemblée consultative qui  siégeait à Alger  et s’installe à  Paris du 7 novembre 1944 au 3 août 1945  comprend 248 membres.

   Une « Commission des désignations » présidée par Michel Debré prépare  la nomination des cadres supérieurs de l’administration, en premier lieu les préfets, commissaires de la République, secrétaires généraux des ministères. Mais peu d’années après, il ne restera plus beaucoup de hauts fonctionnaires issus de la Résistance.   

   Dès juin 1944, une ordonnance d’Alger a stipulé que l’on prépare les poursuites dont fonctionnaires et magistrats  qui ont  eu des attitudes ou commis des actes répréhensibles sous l’occupation soient poursuivis.

   Le statut  des fonctionnaires publié par le régime de Vichy est abrogé par l’Ordonnance du 9 août 1944 portant rétablissement de la légalité républicaine. L’acte dit loi du 9 septembre 1943 applicable aux agents communaux est abrogé par l’ordonnance du 19 mai 1945

L’épuration administrative

   L’ordonnance du GPRF  en date du 27 juin 1943  prescrivait la poursuite des fonctionnaires et assimilés, magistrats, membres des forces armées qui avaient failli pendant l’occupation. Mais comme dans toutes les épurations du passé, on a tenu compte des nécessités – réelles ou non-  du fonctionnement des services  pour donner quelques consignes de « modération. » On estime à 11.143 le nombre des fonctionnaires sanctionnés, dont 6.500  de révocation ou mise à la retraite d’office. Mais ces chiffres ne comptent pas  les employés communaux, les agents non titulaires, les fonctionnaires du ministère de l’Intérieur. Compte tenu des sanctions administratives prononcées après jugement pénal, on a aussi avancé un chiffre de l’ordre de 22 à 28.000.Il existe des travaux plus ou moins approfondis sur cette question de l’épuration, qu’il n’est pas nécessaire de développer ici, bien qu’ils présentent un grand intérêt pour la connaissance de la France, des Français, et parmi eux des agents publics pendant la guerre et l’ocupation.

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La bataille des institutions de la République

   En 1945-1946, la question des institutions donne lieu à une intense bataille politique. Conformément à l’engagement pris par une Ordonnance du 21 avril 1944 selon laquelle le peuple français décidera librement de ses institutions, un premier référendum est organisé le 21 octobre 1945. Le général de Gaulle affirme vouloir « du neuf et du raisonnable ».Le « neuf » c’est l’instauration d’une IV^e République, que les électeurs approuvent massivement en répondant OUI à la première question « Voulez-vous que l’Assemblée élue ce jour soit constituante ? » Le « raisonnable », c’est la limitation des pouvoirs de cette Assemblée, qui rencontre l’opposition de 35% des électeurs répondant notamment à l’appel du Parti communiste qui préconise de dire NON à la deuxième question. Dans l’Assemblée élue le même jour, le Parti communiste et le Parti socialiste ont la majorité absolue en voix et en sièges. Mais le Parti socialiste  exigeant  la participation du MRP pour éviter de gouverner avec le seul Parti communiste,  le gouvernement est « tripartite ». Le général de Gaulle, qui ne supporte pas ce qu’il appelle « le régime des partis », démissionne dès  le 20 janvier 1946, et le nouveau gouvernement est présidé par le socialiste Félix Gouin, qui était le président de l’Assemblée nationale constituante.

   De Gaulle entre en campagne contre le premier projet de constitution élaboré par l’Assemblée constituante,  qui est rejeté par le référendum du 5 mai 1946. Après l’élection  d’une nouvelle Assemblée constituante le 2 juin 1946, et la formation d’un gouvernement présidé par le MRP Georges Bidault, un deuxième projet de constitution résultant d’un compromis entre les partis de la majorité « tripartite »,  représentant un progrès par rapport à la constitution de 1875 et permettant de sortir du « provisoire » est adopté - malgré la campagne hostile du général de Gaulle  entraînant désarroi et abstention dans l’électorat de droite - par le référendum du 13 octobre 1946 et devient la constitution de la IV^e République.

   Les institutions définitives se mettent en place. L’élection de l’Assemblée nationale a lieu le 10 novembre 1946, celle de la deuxième chambre, le Conseil de la  République, le 8 décembre. Un gouvernement socialiste homogène présidé par Léon Blum est constitué pour la transition précédant l’élection du Président de la République par l’Assemblée nationale.   Après l’élection du socialiste Vincent Auriol le 16 janvier 1947, un nouveau gouvernement à base tripartite est constitué par le socialiste Paul Ramadier qui évincera les ministres communistes en mai 1947.

Les nationalisations

    Les usines Renault sont mises sous séquestre puis nationalisées, ainsi que les Houillères du Nord et du Pas-de-Calais, puis les usines Gnôme et Rhône et les compagnies aériennes. En 1944-1945 intervient la nationalisation des industries électriques et gazières, de l‘ensemble des bassins charbonniers, des quatre banques de dépôt (Crédit Lyonnais, Comptoir national d’Escompte, Société générale, BNCI), d’une douzaine de compagnies d’assurances.

    Ainsi se sont  consolidées  ou se sont constituées  de grandes entreprises publiques telles que la SNCF, EDF/GDF, la RATP, les Charbonnages de France, jouissant de la personnalité juridique et de l’autonomie financière, avec des modes de gestion et de fonctionnement fondés sur des critères marchands, tout en répondant à des critères non marchands qui justifiaient   leur appartenance au secteur public. Leur capital appartenait  en totalité ou  en majorité à l’Etat. Elles étaient en situation de monopole et se distinguaient  ainsi des entreprises publiques en situation de concurrence telles que Renault, Air France...

   La situation des  personnels de ces entreprises publiques - dotés de statuts réglementaires - et en l’occurrence l’évolution de leurs rémunérations, leur  comparaison avec celles des fonctionnaires, voire les problèmes de leur parallélisme et de leur harmonisation prendront une importance croissante au cours de la seconde moitié du XX^e siècle. Au point qu’en certaines périodes, ainsi qu’on pourra le constater dans les développements qui suivent, il sera impossible de mener à bien une étude des rémunérations de la fonction publique sans une référence constante à celles du secteur public et nationalisé,  et à certains égards  à celles du secteur privé.

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