Concepts, symboles et sémantique

             Statut des « fonctionnaires »  ou  statut de la « fonction publique » ?

    Une première constatation qui ne date pas d’hier s’impose : même dans les textes émanant de juristes ou de spécialistes des sciences administratives, le « statut » est indifféremment dénommé « statut des fonctionnaires » ou  « statut de la fonction publique », comme si ces deux termes avaient une signification identique¹.

     On ne sait pas avec certitude à quel moment est apparue l’expression « fonction publique » aujourd’hui universellement employée, mais on peut penser qu’elle a commencé à prendre son sens dans la première moitié du  XX^e siècle pour s’épanouir  au lendemain de la Seconde guerre mondiale.

     Sans s’enfermer dans des définitions rigides, sans fixer des frontières souvent incertaines ou mouvantes, et en s’en tenant à une approche générale, cette expression recouvre les structures, l’organisation, le fonctionnement de l’administration et ses rapports avec les pouvoirs exécutif et législatif. L’administration est chargée des tâches d’organisation de la société comportant des services qui ne peuvent être assurés que par la puissance publique, ainsi que des fonctions qui doivent, pour assurer l’exécution des lois, être confiées à l’Etat, ou, selon des procédés de décentralisation ou de déconcentration, à une autre collectivité publique ainsi que des tâches relatives à l’éducation nationale. Le  financement est assuré  par le budget de l’Etat ou de la collectivité concernée. La fonction publique  est la composante essentielle des « services publics », notion plus large que celle de « secteur public ». Ces notions sont souvent utilisées de façon approximative et confuse. Selon l’article 20 de la constitution récemment modifié, « le gouvernement dispose de l’administration et de la force armée. »

      Quant au terme « fonctionnaires » -qui au XIX^e siècle était réservé aux sommets de la hiérarchie des agents publics dont la masse était constituée « d’employés »- il désigne clairement depuis 1946  les personnels  soumis au « statut général » ( étendu en 1983-1984-1986 aux personnels des collectivités territoriales et des hôpitaux) auxquels il convient de joindre- à condition de le faire dans la clarté - les «  non titulaires », les ouvriers d’Etat, les personnels des établissements publics à caractère industriel et commercial. Dans son acception  la plus large, la fonction publique comprend les magistrats de l’ordre judiciaire, les militaires, soumis à des statuts spécifiques.

      On peut ainsi constater que les termes « fonction publique » et « fonctionnaires » s’appliquent à des réalités distinctes.

     Les textes  qui ont été adoptés en 1946 et refondus en 1959 s’intitulaient respectivement Loi  n° 46-2294 du 19 octobre 1946 et Ordonnance n° 59-244 du 4 février 1959, la première « portant » et la seconde « relative au »  « statut général des fonctionnaires » et non pas au « statut général de la fonction publique ».

      Telle est la réalité juridique qui l’emporte certainement sur les approximations éventuelles du langage courant.

                                           « Rationalisation corporative » ?

    Après avoir noté que la jurisprudence  du Conseil d’Etat avait contribué à ce qu’il désigne sous le vocable  de « rationalisation corporative » du système administratif, Pierre Rosanvallon  rappelle ² que le statut général des fonctionnaires adopté en 1946 a unifié les dispositions antérieures, souvent fort variables d’un ministère à l’autre, en matière de recrutement et d’avancement, qu’il a reconnu le droit syndical et organisé la participation des personnels à la gestion des carrières en instituant des organismes paritaires. Mais selon cet auteur qui applique lui-même indifféremment  au statut les termes « fonctionnaires » ou « fonction publique », « aucune philosophie de l’administration ne se dégage de ce statut », qui ne règle « aucune des grandes questions posées au XIX^e siècle » : ces questions sont celles  qu’il a  identifiées comme s’appliquant à l’organisation de l’administration, et  à ses rapports avec la responsabilité ministérielle et les prérogatives du Parlement.

         Il estime que le droit public français ne permet pas de régler « en doctrine » les rapports de l’administration et du pouvoir politique, et il note qu’on a géré ces problèmes « pratiquement » par trois grandes voies explorées du XIX^e siècle à nos jours : l’épuration périodique de l’administration, la décentralisation administrative, la démocratisation de la fonction publique.

        Cependant, comme cet auteur le rappelle, le statut général des fonctionnaires  a mis fin « à près d’un siècle et demi de débats et d’interrogations » concernant la situation et la carrière des fonctionnaires, en rappelant sa complémentarité avec l’ordonnance de 1945, c’est-à-dire avec la création de  l’Ecole nationale d’administration, dont il souligne qu’elle avait été constamment refusée dans le passé, celle pour la première fois dans nos institutions, d’un ministère et d’une direction de la fonction publique, l’organisation des corps d’administration centrale.

        Pour apprécier la portée réelle du statut de 1946  et de l’ordonnance de 1945, et pour répondre à la question de savoir dans quelle mesure les grands problèmes évoqués ont été traités et a fortiori réglés, il ne faut pas s’en tenir à ces deux textes, si décisifs soient-ils. Il  convient de considérer l’ensemble des réformes des années qui ont suivi la Libération et plus particulièrement celles qui s’appliquaient aux rémunérations et aux carrières des  fonctionnaires et à l’administration dans le Reclassement général des emplois des années 1948-1950.

                « Statut des fonctionnaires » ou « Code de la fonction publique » ?

       L’évolution des textes de 1983-1984-1986, qui ont unifié dans un nouvel ensemble les statuts des fonctionnaires de l’Etat et des personnels communaux puis des personnels hospitaliers, est significative. L’enjeu était symbolique, mais chacun sait combien les symboles  comptent dans la vie politique  d’un pays.

       Tout au long du processus d’élaboration et de celui des discussions avec les organisations syndicales représentatives de fonctionnaires, et avec les élus locaux, les nouveaux  projets se présentaient sous la dénomination de « Code général de la fonction publique » se substituant à celle de « statut général des fonctionnaires » en vigueur. Cette dénomination, avait été  avancée par le cabinet du Premier ministre dès le début du processus. Elle a été  entérinée par   le Premier ministre dans la séance du conseil supérieur de la fonction publique qu’il présidait le 9 mars 1982 ³.

        Or elle était impropre, car il ne s’agissait pas de « codifier «  des textes concernant la « fonction publique » mais d’améliorer  le contenu et d’étendre le champ d’application du « statut général des fonctionnaires ».

        Une seule organisation syndicale, la fédération des fonctionnaires  CFDT, souscrivait au terme « code » que de toute évidence elle préférait au terme « statut », et qui semblait plus ouverte au concept de « contrat » ⁴. Les trois  organisations syndicales CGT, FEN et FO issues du « tronc commun » de la Fédération générale des fonctionnaires CGT des années de la Libération s’affirmaient pour le maintien du concept de « statut » sans que cela  obère dans la pratique  la discussion sur les textes dont la rédaction ne devait pas être affectée par le titre qui leur sera donné ( c’est une donnée que j’ai eu l’occasion d’exprimer auprès de divers interlocuteurs à l’époque, tout en restant personnellement fidèle au concept de statut).

        Dans la dernière phase, avant le dépôt des projets à l’Assemblée nationale, le secrétaire général de la CGT Henri Krasucki, accompagné de  la secrétaire générale de l’UGFF-CGT, est intervenu auprès du Premier ministre Pierre Mauroy pour revendiquer l’abandon du  terme « code » et le retour  au terme « statut ». La  FEN et FO  s’ exprimaient dans le même sens.

        Ces problèmes ont été examinés et ont été tranchés au cours d’une ultime réunion interministérielle d’arbitrage sous la présidence effective du Premier ministre avec la participation des ministres concernés et de leurs collaborateurs. Les intitulés qui en ont résulté ont éliminé le concept de « code » et réintégré celui de « statut » sans pour autant supprimer toute ambigüité, ce qui montre bien qu’il ne s’agissait pas, pour certains des protagonistes,  d’une question purement sémantique.

        L’exigence de principe des syndicats qui s’inscrivaient dans la longue tradition de la fonction publique était satisfaite par la  précision figurant  dans l’article I^er de chacun des trois titres (auquel s’ajoutera le titre 1V en janvier 1986) selon laquelle il constitue le « statut général des fonctionnaires de l’Etat et des collectivités territoriales ». Mais si le titre I^er qui sera la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 reflétait clairement l’objet classique  du statut, dès lors qu’il s’agissait d’une loi «  portant droits et obligations des fonctionnaires », l’intitulé de chacun des  deux autres titres (loi n° 84-16 du 11 janvier 1984 et loi n° 84-53 du 26  janvier 1984) présenté respectivement comme portant « dispositions statutaires » relatives à la « fonction publique  de l’Etat » et à la « fonction publique territoriale » introduisait une notion nouvelle dont la légitimité n’était pas contestée, celle de la décentralisation dont ces textes constituaient une part essentielle. On créait, en effet la « fonction publique territoriale » et la « fonction publique hospitalière. »

       Au-delà de ces questions de terminologie qui pourraient paraître à première vue comme relevant d’un pointillisme exagéré de spécialistes de la fonction publique  ou de responsables politiques ou syndicaux, il reste, avec le recul du temps, et compte tenu de toutes les atteintes des deux dernières décennies, que les organisations syndicales CGT, FEN et FO, ont été bien inspirées d’exiger le maintien du concept de « statut ».

1-Autre constatation plus récente, notamment dans les textes des sociologues que nous examinerons par la suite, l’utilisation du terme « statut » pour désigner des situations diverses essentiellement (voire exclusivement) caractérisées par  la « protection » du salarié, alors que les statuts  consacrés dans des textes législatifs ou réglementaires ont aussi d’autres finalités qui en justifient fondamentalement l’existence et recouvrent des enjeux institutionnels.

 2-Pierre  Rosanvallon, L’Etat en France de 1789 à nos jours, Seuil, 1990.

3- Dans une des tout premières notes de ce blog, je notais qu’en 1999, un Code de la fonction publique était venu se joindre à la célèbre « collection rouge » des codes Dalloz, en précisant que ce code est articulé autour des quatre lois qui forment le statut général des fonctionnaires de l’Etat et des collectivités territoriales et de leurs décrets d’application et comprend des annotations bibliographiques et jurisprudentielles. C’est une riche collection dépourvue de toute ambiguïté.

4- Dans l’émission politique  du dimanche à 17h sur  France 5 en octobre 2009, François Chérèque a exposé la doctrine de la CFDT sur le contrat.