Défendre le principe d’égal accès aux emplois publics qui caractérise la conception française de la fonction publique, dont la principale expression juridique est jusqu’à nouvel ordre le Statut général des fonctionnaires de l’Etat et des collectivités territoriales, et rappeler que le concours est le mode de recrutement de droit commun qui traduit le mieux cet objectif, est une démarche légitime et nécessaire. Il m’est même arrivé, devant les critiques faciles dont le système du concours peut faire l’objet, de comparer ce système à la démocratie selon Winston Churchill « le plus mauvais des systèmes à l’exclusion de tous les autres »

    Il est également légitime de s’appuyer sur l’article 6 de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen de 1789 « Tous les citoyens étant égaux aux yeux de la loi  sont également admissibles  à toutes dignités, places et emplois  publics, selon leur capacité et sans autre distinction que  celle de leurs vertus et de leurs talents ». A condition de ne pas en faire une formule incantatoire qui n’a d’ailleurs aucun effet sur les réactionnaires qui s’emploient à démolir le statut général.

    Sur les notions de vertu et de talent il est intéressant d’évoquer l’analyse de Pierre Rosanvallon dans son ouvrage La société des égaux selon laquelle les deux termes ont servi à délimiter le champ des inégalités acceptables entre individus : « la conduite des individus d’un côté, et les données de la nature de l’autre. » Cet auteur montre  que dans cette optique, l’idéologie libérale-conservatrice du XIX^e siècle s’est constamment référée à ces notions.

   Il est en tout cas certain qu’au long de ce siècle et même dans la plus grande partie de la première moitié du XX^e, l’accès aux emplois publics n’a pas été régi par le principe d’égalité qui prévaudra progressivement pour s’imposer dans la conception du statut au lendemain de la Libération. ( voir mon étude de la période la Troisième République, dans le volume 3 de l’Histoire générale de la Fonction publique).

  Autrement dit l’Histoire de la fonction publique, dont la connaissance est indispensable, ne se limite  pas à la répétition  de quelques formules.

     Dans un précédent article, je rappelais que Michel Debré fut un personnage essentiel de l’histoire de la fonction publique.

     Le rôle de cet homme d’Etat s’est principalement manifesté en deux périodes : la Libération et les débuts de la V^e  République .

     Pour une analyse  de ce sujet, il convient de se reporter :

- au volume I de l’ouvrage L’Etat et les fonctionnaires (site Calaméo) Deuxième partie, Les lendemains de la Libération. Troisième partie  Les réformes fondatrices d’une nouvelle fonction publique ;

- au  volume III. Première partie. Les premières années de la V^eRépublique.

                                         Vol I

                                     Deuxième partie

                          Les lendemains de la Libération

La reconstruction de l’Etat et l’avènement de la IV^e République           31

Le rétablissement de la légalité républicaine- L’épuration administrative-Une urgente nécessité :la revalorisation des rémunérations-La bataille des institutions de la IV^e République-Les nationalisations

L’administration française en chantier                                                     35

Deux personnages-clé : Michel Debré-Maurice Thorez

La conception française de la fonction publique                                      38

Les systèmes étrangers-Un large consensus-La plus grande entreprise de France-Des salariés au service de l’intérêt général-Système de l’emploi et système de carrière

Le mouvement syndical des fonctionnaires au cœur des réformes         42

La reconstruction du mouvement syndical-Face à la « Mission de réforme de la fonction publique »-Face au statut général des fonctionnaires-Le mouvement syndical des fonctionnaires après la scission de la CGT

                            Troisième partie

 Les réformes  fondatrices d’une nouvelle fonction publique

                                (1944-1950)

La haute administration (ordonnance du 9 octobre 1945)                      47

L’Ecole nationale d’administration-Les cadres d’administration centrale-La séparation du grade et de l’emploi-les organes de la fonction publique

Le statut général des fonctionnaires  (loi du 19 octobre 1946)                50  

L’élaboration et le vote du statut-Le champ d’application-Aspects majeurs de l’architecture statutaire-Le droit syndical et le droit de grève-Les organes de la participation-Le nouveau système des rémunérations-La Sécurité sociale et les retraites- Des oppositions tenaces et durables

Le Reclassement général des emplois                                                        76

La Commission Coyne-Un nouveau contexte politique-Un nouveau contexte social : la scission de la CGT-Les textes-Les procédures de révision-Le paiement des échéances-La réforme fiscale et la grille indiciaire-Les revalorisations courantes des rémunérations

                                         Vol 3

                                Première partie

                  Les premières années de la V^e République

La refonte statutaire de la fonction publique de l’Etat   -  Dispositions constitutionnelles et statutaires concernant les hauts fonctionnaires- L’Ordonnance du 4 février 1959-

     Dans le volume 3 d’un ouvrage intitulé L’Etat et les fonctionnaires (La fonction publique des deux dernières décennies 1986-2006) inséré en publication numérique sur le site Calaméo, on peut lire un chapitre intitulé Qu’est devenu le statut général des fonctionnaires ?

    C’est une question capitale que tout fonctionnaire doit se poser en cette période électorale. A ma connaissance on ne la pose pas clairement  dans ces termes, pour des raisons généralement non formulées. De même qu’on ne dit jamais ouvertement que le statut est « en voie d’extinction » dans une grande partie des fonctions publiques.

     La démarche la plus objective et la plus honnête est de commencer par faire un bilan aussi exact que possible des très nombreuses modifications apportées aux textes au long de cette période « d’alternances » et « cohabitations » et de pouvoir de droite.

     Voici donc le chapitre de l’ouvrage que j’ai rédigé à ce sujet (p. 44-45-46) :

                                                              O

   La politique de la fonction publique trouve sa traduction dans des textes législatifs, réglementaires, et le cas échéant dans des arrêts de jurisprudence. Il est donc indispensable,  même si on ne procède pas à une analyse détaillée et exhaustive, d’en faire une évaluation générale permettant de mesurer les évolutions  du système en échappant assez largement aux interprétations subjectives ou partisanes.

   La loi du 19 octobre 1946 (qui comportait 145 articles) a été explicitement abrogée par l’article 56 de  l’ordonnance du 4 février  1959 (qui ne comportait plus que 57 articles en raison des  transferts au domaine réglementaire) elle-même abrogée par l’article 93 de la loi n° 84-16 du 11 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique de l’Etat. Les nouveaux textes applicables aux fonctionnaires territoriaux et hospitaliers ont abrogé les textes antérieurs. Le titre III concernant la fonction publique territoriale comporte 140 articles alors que le titre II concernant la fonction publique de l’Etat n’en comporte que 93 dont 20 s’appliquent à des dispositions transitoires, parce que bien des dispositions de la première sont du domaine législatif alors qu’elles sont du domaine réglementaire pour la seconde. Le titre IV concernant la fonction publique hospitalière comprend 136 articles.

De 1946 à 1959, au cours des douze années qui séparent  les deux premières versions du statut général, diverses dispositions essentielles n’ont pas été appliquées, d’autres ont subi quelques modifications législatives et réglementaires et de 1959 à 1981, le statut n’a été   modifié  que par une                                      dizaine de textes législatifs concernant l’allocation temporaire d’invalidité, l’accès direct de fonctionnaires de la catégorie A à certains corps, la situation juridique des personnels des assemblées parlementaires, les statuts dérogatoires, l’avancement, les fonctions à mi-temps, les congés de maladie, la disponibilité, le congé postnatal et le congé pour couches et allaitement ou pour adoption, le recrutement, l’honorariat.

   Le statut général des fonctionnaires de l’Etat  a donc connu, au cours d’une   longue période de prés de quarante ans, une grande stabilité.

   De 1986 à 2006, la question du statut a pris dans le débat général sur la fonction publique et  surtout dans les mesures législatives et réglementaires  une place beaucoup plus importante. Les quatre titres du  statut général des fonctionnaires de l’Etat et des collectivités territoriales ont vu  non seulement leur  champ d’application se rétrécir - parfois de façon massive  et spectaculaire comme dans l’ancienne administration des PTT- mais ils ont subi un nombre impressionnant de modifications, sans commune mesure avec ce que l’on avait connu dans les périodes précédentes, réserve faite de l’Ordonnance du 4 février 1959.

   Le Conseil d’Etat, qui a consacré plusieurs rapports  à une condamnation argumentée de la prolifération des textes législatifs, des textes réglementaires et des circulaires, pourrait  s’interroger sur cet aspect de  la situation de la fonction publique.

On peut tenter de minimiser ou de banaliser - pour des raisons plus ou moins avouables- l’importance et la portée des modifications. Ici, on prend le parti de traiter la situation telle qu’elle est.

   Evoquant les modifications apportées aux textes de 1983-1986, le rapport du Conseil d’Etat 2003 semble avoir adopté la première attitude. Il estimait que le titre I^er (loi n° 83-634 du 13 juillet 1983) n’a fait l’objet que d’aménagements, importants certes, mais qui n’en changent pas l’esprit. Il  se bornait à mentionner  l’ouverture de la fonction publique aux ressortissants des Etats membres de la Communauté européenne par la loi n° 91-715 du 26 juillet 1991, la modification des règles de la représentativité syndicale par la loi n° 96-1093 du 16 décembre 1996. Il ajoutait qu’il en est de même  du titre II ( loi n° 84-16 du 11 janvier 1984) en précisant que  les aménagements intervenus l’ont été pour autoriser ce que l’on qualifie de troisième concours (loi n° 2001-2 du 3 janvier 2001), pour permettre le recrutement direct des handicapés dans des corps de catégorie A ou B (loi n° 95-116 du 4 février 1995) ou pour renforcer le contrôle de passage de l’administration au secteur privé (loi n° 94-530 du 28 juin 1994).

   En réalité, le titre I^er qui comportait 31 articles  répartis en 4 chapitres (Dispositions générales, Garanties, Carrières, Obligations) dans sa version initiale, a été modifié par 23 lois et une ordonnance  entre 1986 et 2008 et comprend maintenant les articles 5bis, 5 ter, 5 quater créés en 1991 et 1996, les articles 6 bis,  6 sexiès créés en  1996, 2001, 2005, 2008, les articles 7 bis,  9 bis, 11 bis et 11 bis A en 1996 et 2008,  les articles 13 bis en 2005, 22 bis en 2007, 23 bis en 2005 ( abrogé en 2007). Les articles 6 quater et 6 quinquiès créés en 2001 ont été abrogés en 2007 et l’article 15  a été abrogé en 2007. Plus de la moitié des articles initiaux ont été modifiés et les nouveaux articles ont eux-mêmes subi des modifications.

   Le titre II comportait 93 articles dans sa version initiale. De 1986 à décembre 2007, les deux tiers de ces articles (en dehors des 20 articles 73 à 93 des dispositions transitoires et finales restés intacts) ont  été modifiés par 38 lois qui  ont créé les articles  20 bis, 26 bis et 58 bis en 2001, 46 bis en 2002, 45 bis en 2003, 40-1 en 2004, 40 bis, 40 ter, 54 bis en 2005,43 bis, 34 bis, 37 bis, 55 bis ,37 ter et 72-1 en 2007. Les articles 11, 39, 72 ont été abrogés.

   Le rapport du Conseil d’Etat notait que le titre III ( loi n° 84-53  du 26 janvier 2004) a été davantage modifié, mais il ne  citait que la loi n° 87-529 du 13 juillet 1987 en rappelant qu’elle   a élargi les possibilités  de recours à des agents non titulaires et substitué à la notion de corps celle de cadres d’emploi.

   En réalité ce titre III  portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale qui dans sa rédaction initiale s’inspirait très largement du statut des fonctionnaires de l’Etat considéré comme la référence, a été encore  plus profondément modifié que les titres I et II. A part quelques articles d’ordre général ne posant aucun problème, tous les articles de ce titre qui en comportait 140 ont subi des modifications, parfois très substantielles.

   Quant au titre IV (loi n° 86-33 du 9 janvier 1986) portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique hospitalière, il  comportait 136 articles  dont la plus grande partie  ont subi une ou plusieurs modifications par 43 lois et 4 ordonnances. L’article 133 a apporté de nombreuses modifications à divers articles du code de la santé publique.

   Ainsi, en une période de vingt années, plus d’une centaine de lois ont apporté des modifications à  la plus grande partie des articles du statut général des fonctionnaires de l’Etat et des collectivités territoriales adopté en 1983-1984-1986.

   Aujourd’hui encore, il en est qui s’interrogent, notamment dans certaines revues spécialisées,  non pas sur l’avenir de la fonction publique française -  question pertinente que tout citoyen doit se poser- mais sur celui du statut général des fonctionnaires, question qui formulée dans ces termes est dépassée depuis des années. Les mêmes s’emploient à minimiser les attaques dont le statut a toujours été l’objet. Avant d’affirmer que le statut se porte bien (ne serait-ce que pour ranger dans la catégorie des pessimistes impénitents et isoler ceux qui s’obstinent à exercer leur vigilance dans la sauvegarde des valeurs et des principes fondamentaux de la fonction publique), il faut s’interroger sur le sens et la portée  des modifications intervenues. L’avenir du statut est-il sauvegardé si on réduit systématiquement son champ d’application et si on apporte à son contenu des modifications qui en dénaturent le sens ? Lorsque des  personnalités hostiles aux réformes de cette période participent à des débats ou  tables rondes, elles  ne manquent pratiquement jamais  de proclamer que le statu quo serait condamnable, que des réformes sont indispensables, voire qu’il faut éviter la sclérose. Au lieu de prendre ainsi des précautions illusoires et sans objet, elles  seraient mieux inspirées en mettant leurs interlocuteurs parlementaires ou responsables politiques et administratifs qui se font les champions de la « souplesse » et des « adaptations » devant leurs responsabilités  en les mettant en demeure de s’expliquer sur le fait qu’ils tiennent le même discours  après avoir inspiré, élaboré et fait adopter  des dizaines  de lois et de décrets publiés au cours des années précédentes.

Le titre du Monde daté de Dimanche 8 – Lundi 9 janvier 2012, en première page :

« Une campagne marquée par le flou des programmes »

En page 8 :

« La  drôle de campagne, sans propositions précises »

Sur le terrain de la Fonction publique et des relations de l’Etat avec les millions de fonctionnaires –dont on conviendra peut-être qu’il a une certaine importance- si on ne connaît pas les programmes, on peut toujours s’interroger sur ce que les candidats ont fait, ou sur les postions que leurs formations politiques  on prises, éventuellement, dans le passé.

Et là, on se retrouve sur le terrain de l’Histoire, ancienne ou récente.

Quand je vous conseille de lire et faire lire ce blog !

  Trois dates ou périodes essentielles jalonnent l’histoire  du Statut général des fonctionnaires :

- la loi du 19 octobre 1946 portant statut général des fonctionnaires s’appliquant aux fonctionnaires de l’Etat ;

- L’Ordonnance du 4 février 1959 abrogeant la loi de 1946 et opérant un transfert important du domaine législatif au domaine réglementaire ;

- les lois du 13 juillet 1983, 11 et 26 janvier 1984 abrogeant l’Ordonnance du 4 février 1959,  la loi du 9 janvier 1986   créant le statut général des fonctionnaires de l’Etat et des collectivités territoriales.

     Il ne s’agit pas ici de reprendre les écrits consacrés à la « grande » histoire du statut, qui sont abordés dans ce blog et traités dans mes publications numériques du site Calaméo, mais d’évoquer des aspects particuliers  de son élaboration aux deux grandes époques de la Libération et de la venue de la gauche au pouvoir en 1981, marqués par la profonde implication du mouvement syndical

   L’Ordonnance du 4 février 1959 était un acte autoritaire du gouvernement de Michel Debré pris en application de la Constitution de la Ve République publiée en octobre 1958.

   En revanche les lois de 1946 et celles de 1983-1984 ont été élaborées dans une large  concertation  entre le ministre en charge de la fonction publique –Maurice Thorez en 1946, Anicet Le Pors en 1981-1984 – et  le mouvement syndical des fonctionnaires. A trente-cinq années d’intervalle, le statut général des fonctionnaires a été élaboré et publié, puis étendu aux personnels des collectivités territoriales  par deux  ministres communistes.  

    En 1946,  à la « Commission syndicale d’études » siégeaient 10 représentants de la CGT et 2 de la CFTC. Jacques Puja, secrétaire général adjoint de l’UGFF (secondé par Max Amiot, un jeune contrôleur des Contributions indirectes délégué par son syndicat),  a joué un rôle essentiel en liaison avec le cabinet du ministre de la fonction publique.

    En 1981, le paysage syndical avait profondément changé puisque sept fédérations étaient représentées au Conseil supérieur de la fonction publique. René Bidouze (secrétaire général de l’UGFF de 1970 à 1978) était le directeur du cabinet du ministre de la fonction publique

    Jacques Pruja en 1946, René Bidouze en 1981, deux fonctionnaires appartenant à la même administration, militants du même syndicat, le Syndicat des Contributions indirectes, l’un et l’autre responsables à leur époque de l’Union générale des fédérations de fonctionnaires.                                                                   

    Ce syndicat des Indirectes, qui regroupait une très large majorité des personnels  - pour la plupart d’origine très modeste - d’une administration  parfois qualifiée de « régie mineure » au regard des autres « régies financières »,  qui a résisté à la scission syndicale de 1947-1948, et défendu de façon exemplaire les « intérêts matériels et moraux » « individuels et collectifs » de ses mandants notamment à l’occasion d’une fusion administrative qui s’est étalée sur une génération, qu’avait-il donc de particulier ? On reviendra très bientôt sur cette question.

La photo: Jacques PRUJA et René BIDOUZE à l'occasion d'une réunion du Syndicat à PAU en 1961.