L’Histoire de la Fonction publique de la deuxième moitié du XX^e siècle est jalonnée par l’adoption de la loi n° 46-2294 du 19 octobre 1946 portant statut général des fonctionnaires, et  par deux nouvelles versions générales de ce statut abrogeant la version précédente : l’Ordonnance n°59-244      du 4 février 1959 et le statut général des fonctionnaires de l’Etat et des collectivités territoriales  composé de trois lois suivi d’une quatrième en 1983-1984-1986 ( lois n° 83-634 du 13 juillet 1983, loi n°24-16 du 11 janvier 1984, loi n° 84-53 du 26 janvier 1984, loi n°86-33 du 9 janvier 1986)

   Chacune de ces  étapes  (1959  et 1981-1984) de l’évolution générale du statut adopté au lendemain de la Libération  a clôt une période marquée par la publication de quelques lois modifiant plusieurs de ses articles et de textes  réglementaires. Sur ce point, on a noté  une relative stabilité sous la IV^eRépublique de 1946 à 1958, et une certaine accélération dans la première partie de la V^e République  de 1958 à 1983. En revanche, si la version générale de 1983-1984-1986 a été formellement maintenue dans les trois décennies de 1986-2006 et au-delà, on a constaté  une véritable inflation de textes législatifs et réglementaires qui la dénaturent assez largement. Des réformes structurelles et statutaires très importantes  en ont réduit le champ d’application par  une politique de « mise en extinction » du statut pour des pans entiers de la fonction publique.

   Il va de soi que tout ministre, fonctionnaire ou syndicaliste chargé de responsabilités dans la gestion générale de l’administration et de la fonction publique et tout spécialiste des différentes disciplines s’appliquant à ce domaine  se doivent  d’en avoir une connaissance approfondie.

   Mais les analyses juridiques et les implications sociales immédiates  gagnent  à s’inscrire dans une vision plus large : l’histoire de la fonction publique et l’histoire politique sont  inséparables.

 -  La loi d’octobre 1946 était adoptée à l’unanimité par l’Assemblée Nationale Constituante au terme de débats menés dans le contexte de la reconstruction de l’Etat, de la réforme administrative, des grandes réformes économiques et sociales des lendemains de la Libération  et de l’installation des institutions de la IV^eRépublique ;

 -  L’Ordonnance de 1959 qui opérait un transfert massif du statut au domaine réglementaire  était  publiée en application de la Constitution du 4 octobre  1958 instaurant la V^eRépublique dont l’article 34 inscrivait les « garanties fondamentales accordées aux fonctionnaires civils et militaires de l’Etat »     dans le domaine de la loi ;

 - Les lois constitutives du statut général des fonctionnaires de l’Etat et des collectivités territoriales de 1983-1984-1986 étaient conditionnées par les lois de décentralisation constituant une pièce maîtresse de cette nouvelle phase de nos institutions résultant de l’accession de la gauche au pouvoir;

 - Les réformes structurelles et statutaires des dernières décennies du XX^e siècle et des premières du XXI^e  surviennent  dans une période de notre histoire politique caractérisée par une succession « d’alternances » et de « cohabitations » dans un contexte européen et mondial profondément affecté par  une crise dont on ne connaît ni l’issue ni les conséquences les plus durables sur la société.

     La conception française de la fonction publique s’est construite au fil du temps sur les fondements de la jurisprudence du Conseil d’Etat élaborée de la fin du XIX^e siècle à la première moitié du XX^e puis sur les principes repris dans un ensemble statutaire législatif et réglementaire. Ses adversaires n’ont jamais désarmé. Leurs héritiers d’aujourd’hui restent plus ou moins partagés sur la méthode. Certains sont conscients qu’ils peuvent célébrer le bilan de leur action au cours des trente dernières années en constatant que la gauche au pouvoir n’abroge que rarement les remises en cause opérées par la droite, alors que celle-ci s’empresse de détruire ce qui lui paraît  porter atteinte  à ses sujets de prédilection (haute fonction publique, droit syndical et droit de grève, non titulaires…) chaque fois qu’elle  revient  aux affaires. Ils pensent que la meilleure méthode est de poursuivre, d’accentuer à l’occasion la liquidation progressive du statut. D’autres croient le moment venu de préconiser une politique tendant à porter  l’estocade.

    Pourtant, ces considérations  centrées sur le statut général des fonctionnaires restent  en deça de la réalité. On  ne peut  ignorer, en effet le statut des militaires et celui des magistrats. On  peut encore moins ignorer que cet ensemble statutaire est une composante d’un système qui s’applique à plus de cinq millions de salariés et à des millions d’ayant-droit comportant un régime spécifique de rémunérations relevant de la politique économique, budgétaire et sociale de l’Etat et des collectivités publiques, et des  régimes de retraites consigné dans un Code général des pensions civiles et militaires.

    La fonction publique est en soi un domaine très étendu. Les liens de ses  évolutions  avec l’histoire politique et sociale sont loin d’occuper la place qui leur revient.

Extrait de « L’Etat et les fonctionnaires » vol 3 (p 41-42)

 (http://www.calameo.fr    René Bidouze)

Des réformes statutaires et  structurelles majeures  

   La Communauté européenne constituée par le Traité de Rome signé le 25 mars 1957 par six pays et entré en vigueur le 1^er janvier 1958 a connu de profondes évolutions marquées par l’Acte unique signé à Luxembourg le 17 février 1986, le Traité de Maastricht signé le 7 février 1992 entré en vigueur le 1^ernovembre 1993, le Traité  d’Amsterdam signé le 2 octobre 1997 entré en vigueur le Ier mai 1999,le Traité de Nice signé le 26 février 2001.                                                                                                                

    Après la tentative  d’adopter un traité constitutionnel unique, rejeté en 2005 par le peuple français, le traité de Lisbonne sera signé le 13 décembre 2007 et  entrera en vigueur le 1^erdécembre 2009.

    La déréglementation et le développement de la concurrence ont entraîné de profondes transformations du  statut juridique  des  entreprises publiques  et de celui de leurs personnels.

   On évoquera ici trois éléments importants des  évolutions  se rapportant aux  domaines statutaires et structurels de  la fonction publique :

-les réformes du statut de la fonction publique territoriale ;

-la création des deux exploitants publics, Poste et France-Télécom ;

-la libre circulation des fonctionnaires dans l’Union européenne.

La  fonction publique territoriale

•    La majorité parlementaire et  le gouvernement issus des élections de mars 1986  ne devaient  pas tarder à s’engager dans la voie d’une réforme profonde du statut de la fonction publique  territoriale publié en 1983-1984 en prenant appui sur les carences, les hésitations et les retards  de la gestion précédente que nous avons évoquées supra pour affirmer que ce statut était inapplicable.

   Dès le 26 juin 1986, une proposition de loi allant dans ce sens était déposée au Sénat. Après un certain nombre de consultations, le ministre de l’Intérieur Yves  Galland préparait  un projet de loi sur lequel le Conseil supérieur de la fonction publique territoriale  émettait  un avis négatif. Le Conseil d’Etat émettait de sérieuses réserves et adoptait, avec l’accord des commissaires du gouvernement, un texte maintenant le système des corps que le gouvernement voulait remplacer par des cadres d’emplois. Un nouveau  projet de loi ne tenant aucun compte de ces avis  était  déposé sur le bureau du Sénat le 26 novembre 1986.  

   Ce projet ne prévoyait pas les modifications de plusieurs articles du titre 1^er du statut général que la substitution des cadres d’emplois aux corps impliquait et le conseil supérieur de la fonction publique de l’Etat n’avait donc pas été saisi.

   C’est  la majorité parlementaire qui s’est chargée, par des amendements, d’inclure dans la loi un chapitre 1^er  comportant des modifications des articles 13 et 14  du titre 1^er ainsi que de   l’article 15 relatif à la grille commune de rémunérations, et  de l’article 19 relatif au régime disciplinaire. Le projet du gouvernement  aussi bâclé que le projet initial  soumis au conseil supérieur de la fonction publique territoriale et au Conseil d’Etat, a été  complété par les amendements de la majorité.  La loi n° 87-729 du 13 juillet 1987 qui résultera des débats  le confirmera : elle comportera soixante - six articles alors que le projet du gouvernement n’en comportait que vingt-deux.

   Cette loi n’a pas abrogé les textes de 1983-1984 et n’a pas remis fondamentalement en cause l’existence d’une fonction publique territoriale, comme les partis de la majorité de droite en avaient affirmé l’intention,  mais elle a  modifié le droit de la fonction publique territoriale sur plusieurs points essentiels. 

   Les principales dispositions de ce texte étaient les suivantes : élargissement du recrutement de personnels non titulaires, organisation de la fonction publique territoriale en « cadres d’emplois », abandon corrélatif de la procédure de « changement de corps » prévue en 1984 et de  la notion de « comparabilité » entre emplois de la fonction publique de l’Etat et fonction publique territoriale, suppression de la grille commune qui était un des fondements de la « parité » enfin reconnue en 1983-1984, modification des modalités du recrutement  ouvrant la voie au clientélisme politique par un système de « reçus - collés », régime disciplinaire moins protecteur, suppression de la « commission mixte paritaire » commune aux trois fonctions publiques et réduction du rôle des organismes paritaires et des organes de gestion.

   Cinq ans après la loi de 1987, l’application du  statut de la fonction publique territoriale était de nouveau en question : En février 1992, Jacques Rigaudiat, conseiller référendaire à la Cour des Comptes qui fut conseiller technique au cabinet du ministre de la fonction publique en 1984-1986 dans le gouvernement Laurent Fabius,  puis conseiller social du Premier ministre Michel Rocard, était chargé par Philippe Marchand, ministre de l’Intérieur et par Jean-Pierre Sueur, secrétaire d’Etat aux collectivités locales d’une réflexion d’ensemble sur la fonction publique territoriale. En octobre 1992, son rapport intitulé « Pour une modernisation de la fonction publique territoriale » était publié. Ce rapport émettait l’opinion que le statut de 1984 qui a créé la fonction publique territoriale  a été trop « décalqué » sur le statut de la fonction publique de l’Etat qui faisait alors figure de modèle, et que la loi de 1987 est allée trop loin dans la recherche de la spécificité de cette fonction publique. Il analysait « les dysfonctionnements auxquels il fallait porter remède » et présentait quinze propositions d’aménagement du statut.

   La mise en place des statuts particuliers de la fonction publique territoriale qui  feront  l’objet  de nombreux décrets souvent modifiés au cours de la  décennie, s’opérait lentement au sein de huit « filières » (administrative, technique, culturelle, sportive, sanitaire et sociale, de l’animation,  de la sécurité, des sapeurs pompiers professionnels). On n’a pas tardé à constater que leur nombre et celui des cadres d’emplois ne cessait de s’accroître pour s’adapter à une réalité complexe caractérisée par l’existence d’environ trois cents « métiers ». Certains commençaient à s’en inquiéter.

   La loi n° 94-1134 du 27 décembre 1994 a  apporté à la loi du 26 janvier 1984 relative  à la fonction publique territoriale et à la loi du 12 juillet 1984 qui l’avait modifiée sur les questions concernant la formation des agents un ensemble de nouveaux aménagements : assouplissement de la procédure des concours, réadaptation de la formation initiale, dispositions relatives à la perte d’emploi, redistribution des missions entre le Centre national de la fonction publique territoriale et les centres de gestion.

   La décentralisation a entraîné le transfert  de responsabilités de l’Etat vers les collectivités territoriales  et le transfert de personnels. Les plus nombreux sont les personnels techniques, ouvriers et de service (TOS) du ministère de l’Education nationale

   Un nouveau projet de loi, déposé par M. Hortefeux, ministre des Collectivités territoriales traitant de la formation des agents territoriaux, des organes de la fonction publique territoriale et de la gestion des ressources humaines a débouché sur la loi n° 2007-209 du 19 février 2007.

   De 1986 à 2007, de  nombreuses autres modifications ont été apportées au statut de la fonction publique territoriale. Une cinquantaine de lois  modifiant presque tous les articles du titre III ont été publiées.

    J’ai lu quelque part que « La CGT revendique le rétablissement de corps dans la Fonction publique territoriale et en particulier l’abrogation de la loi Galland de 1987 ». 

    Il faut rappeler que cette « Loi Galland » adoptée il y a un quart de siècle ( loi n° 85-729 du 13 juillet 1987)  a ouvert la voie à un grand nombre de textes législatifs et réglementaires qui ont profondément dénaturé, au long de trois décennies de cohabitations et alternances politiques, le statut général des fonctionnaires de l’Etat et des collectivités territoriales adopté en 1983-1984-1986.

    On dispose sur ce sujet de nombreuses études  publiées dans des revues spécialisées et de commentaires émanant de partisans et d’adversaires des systèmes de carrière et d’emploi de la fonction publique.

    J’ai pour ma part clairement et constamment affirmé que ce blog se consacre essentiellement à l’histoire de la fonction publique et du syndicalisme des fonctionnaires par des références  à mes propres travaux et à mon expérience de témoin et d’acteur dans l’exercice de diverses responsabilités.  Je m’en tiens à cette détermination, en m’abstenant de tout commentaire sur les tenants et  aboutissants de la  revendication mentionnée ci-dessus et  sur la place qu’elle peut occuper  dans les orientations et dans l’action du mouvement syndical des fonctionnaires, qui se situent nettement en dehors de mon champ d’investigation. Ce qui me laisse une entière liberté d'appréciation.

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     En 1987 (après avoir exercé les fonctions de directeur du cabinet du ministre de la fonction publique de 1981 à 1983) j’étais Conseiller d’Etat en service extraordinaire. Régulièrement désigné par le président de la section des Finances pour représenter cette section dans les délibérations de celle de l’Intérieur  (chargée de  l’examen des  projets de textes relatifs à la fonction publique territoriale) j’ai participé à l’examen  du projet qui fera ensuite l’objet d’un débat en Assemblée générale et aboutira à la « loi Galland ».

     D’autre part, au cours de ces années 1983-1988, j’ai publié  en accord avec le rédacteur en chef de l’époque Francis Saramito et en toute indépendance à l’égard de la centrale syndicale, une série d’articles dans « Le droit ouvrier » (organe juridique de la CGT). Celui qui était inséré dans le n° d’août 1988, intitulé « Où en est le statut des fonctionnaires territoriaux ? » était principalement consacré à l’étude de la loi du 13 juillet 1987.

     J’ai publié par la suite  d’autres textes repris et actualisés en 2010 dans une publication numérique sur le site Calaméo : « L’Etat et les fonctionnaires, de la plume sergent-major à internet ».

     Dans l’immédiat, on va reproduire ici une bibliographie de mes articles,  et des extraits de textes concernant la fonction publique territoriale.

       Après avoir appelé l’attention sur la publication numérique de « L’Etat et les fonctionnaires » je crois devoir signaler une brochure qui l’avait précédée en 2007 sous le titre « L’évolution historique des fonctions publiques d’emploi et de carrière en France et dans le monde » en reproduisant sa Table des matières ¹.

        Je pense que tout projet de réforme concernant le statut général des fonctionnaires, tout débat sur l’avenir du régime de la fonction publique française impliquent une bonne connaissance de la question des systèmes d’emploi et de carrière, et de celle de l’opposition entre contrat et statut - qui restent  fondamentales -  et de leur évolution historique.

   « René Bidouze qui a consacré un grand nombre d’expressions à l’histoire du syndicalisme des fonctionnaires et à l’approfondissement des fondements historiques de la fonction publique, notamment dans ses dimensions juridiques, condense dans ce travail une somme impressionnante de connaissances. La précision et la rigueur du propos se combinent pour donner accès aux logiques qui ont conduit dans  le monde à l’existence de deux systèmes de fonction publique… »

   (Extrait de l’Avant-propos d’André Narritsens)

               L’évolution historique des fonctions publiques

            d’emploi et de carrière en France et dans le monde

                                                                      PREMIERE PARTIE

       LES   FONCTIONS PUBLIQUES  DANS LE TEMPS ET DANS L’ESPACE

L’évolution historique des notions de fonctionnaire et d’agent public  de la Révolution française au lendemain de la Seconde guerre mondiale                                                                                                                        4

Les fonctionnaires civils de l’Etat (p 4) : Les personnels des assemblées parlementaires, les magistrats et les militaires (p 8) ; Les personnels communaux (p 9) ; Les personnels de santé (p 9) ; le concept de services public (p 10). 

        De la Libération au début des années 1980                                                        11

         Les trois fonctions publiques contemporaines                                                 11

         Les fonctions publiques internationale et européenne                                     14

L’administration de l’Union européenne (p15) ; La fonction publique des pays membres (p 15) ; L’adaptation de la fonction publique française au droit communautaire ( p 17).

         Les systèmes de « l’emploi » et de la « carrière »                                              20

                                                                     DEUXIEME PARTIE

        LA CONCEPTION FRANCAISE DE LA FONCTION PUBLIQUE           23

 Les systèmes étrangers (p 23) ; Un large consensus (p 25) ; La plus grande entreprise de France (p 25) ; Des salariés au service de l’intérêt général (p 26) ; Le droit syndical et le droit de grève, pierres d’achoppement de l’histoire de la fonction publique (p 27) ; Un monde à part, un domaine réservé, la « haute administration » (p 29) ; Le statut général des fonctionnaires (p 31) ;L’organisation des carrières (p 31).

                                                                      TROISIEME PARTIE

                                 LES TERMES DU DEBAT ET DE L’ACTION                  35

L’art et la manière de vider le statut de sa substance (p 35) ; Où est la « ligne rouge » entre les deux conceptions ? (p 38)

1- Cette brochure présente une « Bibliographie des ouvrages et études » de l’auteur. Elle est dans la collection de l’Institut CGT d’Histoire sociale.   

      L’Institut  CGT d’histoire sociale  organise régulièrement des journées d’études réunissant les représentants des Instituts territoriaux (départementaux et régionaux) et des instituts professionnels. Il  s’est doté d’un bulletin qui assure leurs « Liaisons ».

      Les instituts professionnels actuellement constitués sont les suivants (cf site IHS-CGT) :

Cheminots – Employés – FAPT – FERC – FNTE – Livre parisien - Métallurgie - Mines Energie - Santé Action sociale - Transports – UGICT – Verre Céramique.

     Aucun Institut CGT n’a jusqu’ici été constitué pour la « branche professionnelle » Fonction publique.