Dans le n° 228 septembre 2010 de la revue Capital (à laquelle je n’ai aucune raison de faire de la publicité) on peut lire sous la signature d’Olivier Bouchara et Etienne Gingembre, un article intitulé

               Conjoints de ministres : les pistonnés, les fauchés et les blindés

                                                      avec en sous-titre

  Qui gagne le plus dans un couple ministériel ? Pas forcément le titulaire du  maroquin ! Mais attention, les conflits d’intérêts ne manquent pas. Echantillons.

    Les auteurs de cet article notent que « ce n’est pas toujours le ministre, avec ses 14.200 euros mensuels (13.316 pour un secrétaire d’Etat) qui fait «  bouillir la marmite ».

    Les chiffres faramineux cités dans les « échantillons » ont de quoi faire rêver (ou grincer des dents) les millions de travailleurs au chômage, les salariés exploités, les fonctionnaires dont le pouvoir d’achat est en berne et les salaires « gelés ».

    Suit une belle brochette de ces « échantillons » de couples ministériels  accompagnés de  leurs photos  souriantes :

-Florence Woerth, administratrice chez Hermès, épouse d’Eric Woerth, ministre du Travail

-Joseph Zimet, historien en poste au ministère de la Défense, époux de Rama Yade, secrétaire d’Etat chargée des sports

-Yasmine Tordjman, étudiante, future épouse d’Eric Besson, ministre de l’Immigration et de l’Identité nationale

-Michèle Laroque, comédienne et humoriste, compagne de François Baroin, ministre du Budget

-Jérôme Pécresse, dirigeant d’entreprise,mari de Valérie Pécresse, ministre de l’Enseignement supérieur et de la Recherche

-Xavier Giocanti, promoteur immobilier, compagnon de Christine Lagarde, ministre de l’Economie

-Jean-Pierre Philippe, consultant, mari de Nathalie Kosciusko-Morizet, secrétaire d’Etat à l’Economie numérique

-Béatrice Schönberg, épouse de Jean-Louis Borloo, ministre de l’Ecologie et de l’Energie

-Christine Okrent, directrice générale de l’Audiovisuel extérieur de la France, épouse de Bernard Kouchner, ministre des Affaires étrangères.

   L’existence dans l’administration, d’agents auxiliaires n’est pas un phénomène nouveau ou occasionnel. Dans les dernières années du Second Empire, et plus tard sous la III^e République, on recrutait des femmes comme auxiliaires dans les Postes, aux Finances et dans d’autres services.

1- Au lendemain de la Seconde  guerre mondiale

   Pendant la Seconde guerre mondiale, on a embauché des personnes pour travailler dans des services nés des circonstances. A la Libération, plus de 100.000 agents qui occupaient des emplois considérés comme devenus inutiles étaient licenciés. Cependant, des auxiliaires recrutés pendant la guerre occupaient encore des emplois permanents dans des conditions juridiques anormales.

   Aussi, dès 1945, plusieurs textes étaient  intervenus pour clarifier la situation (Ordonnance du 21 mai 1945 créant des emplois d’agents du cadre complémentaire de bureau, décret du 22 mai 1945 relatif aux auxiliaires de bureau et de service, Ordonnance du 28 août 1945 prévoyant le recrutement sur contrat d’employés de bureau). Un décret du 19 avril 1946 plusieurs fois modifié par la suite allait même jusqu’à doter les auxiliaires d’un véritable « statut » prévoyant des modalités du recrutement, des mutations, des congés, de la discipline, de la cessation de fonctions. Il appartenait aux administrations de prendre, le cas échéant, les règlements destinés à adapter les dispositions générales - qui ne s’appliquaient pas aux personnels ouvriers - aux servitudes particulières résultant de leurs attributions et de leur fonctionnement.

   Lors de l’élaboration du Statut général, l’administration comptait  encore dans ses rangs un grand nombre d’auxiliaires (selon certaines statistiques, environ  400.000) alors que les effectifs de titulaires étaient de l’ordre du million. Mais le statut n’avait pas vocation à résoudre cette situation. Cela ne signifiait pas, contrairement à ce que certains ont écrit, que la situation des non titulaires aurait été « négligée » au cours de l’élaboration du statut, ainsi que l’attestent  les textes déjà cités. Après l’adoption du statut, une loi de « dégagement des cadres » en date du 3 septembre 1947 était votée.

La fameuse loi du 3 avril 1950

   La loi du 3 avril 1950 devait prévoir que les emplois créés par les textes antérieurs pouvaient être transformés en emplois permanents classés dans l’une des  catégories B, C ou D, (et non dans la catégorie A). Elle précisait qu’à compter du 1^er janvier 1950, il ne pouvait plus être fait appel à des agents non titulaires que dans des cas expressément déterminés, et énonçait les conditions de la titularisation des auxiliaires en fonction. Cette loi a produit ses effets en matière de titularisation, mais n’a pas atteint son but quant au fond, car le recrutement des auxiliaires a repris dans toutes les administrations.

   Cette loi est  restée dans la mémoire d’une génération de militants syndicaux et de spécialistes de la fonction publique comme une tentative estimable de placer l’ensemble des fonctionnaires dans le champ d’un statut général récemment adopté dans un contexte politique favorable. Mais en même temps, elle est restée comme un exemple mémorable d’échec devant les pesanteurs et les  résistances de l’administration.

2- Dans la politique salariale de l’Etat

    Après l’échec de la loi du 3 avril 1950, la question des non-titulaires est toujours restée d’actualité dans la gestion de la fonction publique concernant les rémunérations et les carrières.

    Ce fut le cas à l’occasion des opérations consacrées dans les années 1960, à  ce qu’on a appelé la « remise en ordre des rémunérations »  ou encore « l’harmonisation avec le secteur public et nationalisé », puis dans le cadre de la politique des « masses salariales » ouverte par la grève des mineurs de 1963, et dans celui de la « politique contractuelle » dans le prolongement du grand mouvement de mai 1968.

      Les études traitant des reclassements catégoriels qui jalonnent la politique salariale de l’Etat montrent que ceux de ces reclassements qui se sont appliqués aux personnels des catégories C et D, c’est-à-dire, pour la seule fonction publique de l’Etat à un demi-million d’agents, ont toujours impliqué des dispositions plus ou moins importantes propres aux personnels auxiliaires et vacataires.

    La nouvelle politique de l’emploi public engagée par le gouvernement de la gauche en 1981 s’exprimait dans trois domaines : les effectifs budgétaires, la gestion prévisionnelle, la question de non titulaires.

     En ce qui concerne la question des non titulaires, les cabinets du Premier ministre et du ministre des finances voulaient s’en tenir (comme dans le passé) à des mesures de titularisations dans les catégories C et D. Mais le Premier ministre a annoncé au Conseil supérieur de la fonction publique le 9 mars 1982  qu’il acceptait le principe du projet de loi proposé par le ministère de la fonction publique, en confirmant que dans l’immédiat un décret d’intégration dans les catégories Cet D serait préparé.

    Après de longues concertations interministérielles, et bien des péripéties inattendues avec certaines organisations syndicales,  on a abouti  au décret n° 82-803  du 22 septembre 1982, et à la loi n° 83-481 du 11 juin 1983 reprise dans le statut général des fonctionnaires fixant dans ses  dispositions permanentes les principes de l’emploi public et dans ses  dispositions transitoires les modalités de la titularisation.   

    L’article 3 du titre 1^er du statut général fixait une règle selon laquelle les emplois civils permanents de l’Etat, des régions, des départements, des communes et de leurs établissements publics à caractère administratif sont occupés par des fonctionnaires.

   Pour éviter une application trop rigide de ce principe et pour tenir compte des réalités administratives, le texte prévoyait des exceptions et des dérogations.

  -  les « exceptions » concernaient notamment les emplois des établissements publics figurant, en raison du caractère particulier de leurs missions, sur une liste établie par décret en Conseil d’Etat après avis du Conseil supérieur de la fonction publique, les emplois ou catégories d’emplois de certaines institutions administratives spécialisées de l’Etat dotées de par la loi d’un statut particulier garantissant le libre exercice de leur mission, dont la liste devait également être fixée par un décret en Conseil d’Etat.

   Ces listes ont fait l’objet du décret n° 84-38 du18 janvier1984  et du décret n° 84-455 du 14 juin 1984. Mais les ministères et administrations  se sont  engouffrés  au long des années suivantes dans la brèche ouverte par le fait que ces listes n’étaient pas déterminées par la loi pour multiplier les listes complémentaires et donner ainsi  à ce dispositif un champ d’application à géométrie variable tendant naturellement à étendre les possibilités de recruter des non titulaires et à aller à l’encontre de l’esprit de la réforme. Ces exceptions s’appliquaient à une cinquantaine d’établissements publics. Les agents de ces établissements relevaient en général du droit public, mais on autorisait  dans certains cas le recrutement de personnels de droit privé.

    Bel exemple de  la tendance permanente de l’administration  - sur laquelle j’ai insisté dans mes précédents articles- à se saisir de tous les moyens de s’affranchir des règles statutaires.

   - les « dérogations » consistaient dans la possibilité de créer des emplois d’agents contractuels lorsque la nature des fonctions ou les besoins des services le justifient, et de recruter sur ces emplois par des contrats d’une durée maximale de trois ans renouvelables une fois pour une nouvelle période. Elles s’appliquaient aussi aux fonctions correspondant à un besoin saisonnier ou occasionnel. Considérant que ces recrutements dérogatoires pourraient ouvrir la porte à un véritable détournement du principe général, le gouvernement et le législateur ont prévu à l’article 7 du titre II un dispositif de nature à maîtriser et contrôler ces recrutements.

  -  une autre innovation,  inscrite à l’article 20 du titre II du statut,  témoignait d’une volonté de  réduire le recrutement de non titulaires : l’établissement à l’occasion de chaque concours d’une liste complémentaire, constituant un moyen de supprimer une des causes majeures de ce recrutement, par  le comblement des vacances d’emplois entre deux concours.

     Dès lors que (à la suite des déclarations de Sarkozy sur la titularisation des non titulaires dont il avait jusque là théorisé le recrutement) cette question  est sur le devant de la scène de la fonction publique,  je vais, conformément à la vocation de ce blog, rappeler la genèse et le contenu des réformes de 1983-1984.

      Au préalable, je crois devoir  mentionner, à l’usage de ceux qui souhaiteraient disposer d’analyses juridiques aussi exhaustives que possible des réformes de la fonction publique de cette  période  et de ses prolongements, une série de textes  publiés en 1984-1988  dans Le Droit ouvrier, revue juridique de la CGT.

     Ces textes  étaient  conçus non pour être consultés par un large public, mais pour rester au-delà de la période considérée, comme un témoignage de référence. 

     Bien que figurant dans une revue syndicale, ils ont été  rédigés et présentés sous le label de ma qualité de Conseiller d’Etat, ancien directeur du cabinet du ministre chargé de la fonction publique et des réformes administratives.

      Dans un bref article, publié le 11 août, je notais que les questions concernant  le recrutement des non titulaires aux dénominations diverses, leur situation juridique, les modalités de leur éventuelle titularisation et leur impact sur l’ensemble du régime de la fonction publique sont pour l’Etat et les collectivités publiques et pour les organisations syndicales des questions majeures. Rappelant que ces questions sont parmi les plus anciennes de l’histoire de la fonction publique, j’indiquais qu’un des tout premiers de mes articles de la rentrée leur serait consacré.

     Mais on ne saurait perdre de vue que ces questions spécifiques sont évoquées dans un contexte général difficile. La situation politique, économique et sociale implique des mobilisations larges et puissantes.

    Quand on prend connaissance des effectifs d’agents non titulaires en fonctions dans chacune des trois fonctions publiques soit au total plus d’un million, la première question qui vient à l’esprit  est celle-ci : « comment en est-on arrivé là ? » alors que l’article 3 du titre I^er du statut général des fonctionnaires de l’Etat et des collectivités territoriales  (loi du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires) avait fixé le principe selon lequel   les emplois civils permanents de l’Etat, des régions, des départements, des communes et de leurs établissements publics  administratifs sont occupés par des fonctionnaires » ?

D’autres  articles  suivront