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    Les orientations et les objectifs de la Révision générale des politiques publiques 1 ouverte à l’aube du quinquennat en cours s’expriment dans des déclarations, analyses et rapports. Elles  se concrétisent dans des mesures législatives et réglementaires ainsi que dans   des pratiques dont l’examen, la critique et la contestation  relèvent de la compétence des organisations syndicales, de celle des experts qui estiment devoir s’exprimer, et – on l’oublie trop souvent- des formations politiques qui ont vocation à gouverner et qui  devraient donc définir leurs projets pour  la fonction publique du XXI e siècle.

    Or la lecture d’un certain nombre de rapports et de textes officiels ou émanant de personnalités qui expriment à des degrés divers la politique du pouvoir fait apparaître que l’introduction  du contrat dans le droit de la fonction publique et le rapprochement des statuts des agents publics et des travailleurs du secteur privé conçu comme une dilution du statut des fonctionnaires dans un droit du travail sévèrement malmené, doivent permettre de parachever les évolutions de la période 1986-2006. Ces évolutions se traduisent par un nombre impressionnant de modifications de la plupart des articles des quatre titres du statut général des fonctionnaires, la réduction systématique de son champ d’application par des mesures structurelles et statutaires de grande ampleur et sa mise « en extinction » dans des pans entiers de la fonction publique.

     L’argumentation avancée  s’appuye  assez  largement sur des références  à certains aspects de l’histoire de la fonction publique et du mouvement syndical des fonctionnaires et sur des interprétations qui s’apparentent à une instrumentalisation. Ce sont  donc ces textes eux-mêmes qui placent le débat sur le  terrain de l’histoire et mettent ceux qui  contestent  leurs analyses et propositions dans l’obligation de se livrer à un examen critique allant au-delà des considérations juridiques et des aspects actuels des problèmes posés. En conséquence il est indispensable d’illustrer ce constat  et d’appeler l’attention sur  le fait que  la réfutation de références historiques  contestables  est une démarche d’honnêteté intellectuelle qui  s’inscrit dans le combat social. 

 

Le statut général pour cible

 

     Les exemples les plus significatifs  résident dans le  Rapport 2003 du Conseil d’Etat intitulé Perspectives pour la fonction publique, et dans la campagne menée par Marcel Pochard, rapporteur et ancien directeur général de l’administration et de la fonction publique (1993-1998) sur le thème de l’introduction du contrat dans le droit de la fonction publique. Ces textes ont un double objectif : consacrer et  couronner les politiques de recrutement systématique de personnels non titulaires ;  tenter de résoudre la contradiction fondamentale de la politique dite « contractuelle » avec la situation statutaire et réglementaire de la fonction publique. La  déclaration  démagogique de Sarkozy annonçant en janvier 2010 la titularisation des contractuels -en contradiction avec les actes,  déclarations et rapports précédents -  et les vagues promesses  en cours  du secrétaire d’Etat  donnent à ce débat une certaine actualité. 

      Le rapport  du Conseil d’Etat présente les positions du mouvement syndical des fonctionnaires  pendant l’entre-deux-guerres et au lendemain de la Libération de manière à  accréditer l’idée qu’il revendiquait un système contractuel  auquel il aurait renoncé en acceptant le « compromis » statutaire  de 1946. De son côté, Marcel Pochard qualifie dans un article publié en mai 2009 dans la revue des anciens élèves de l’ENA ( hors les murs )  « d’approche schizophrénique » l’accord de Bercy sur le « dialogue social » signé par six organisations syndicales en 2008,  fustigeant ceux qu’il appelait les « chantres du statutaire et réglementaire à l’état pur » (en oubliant qu’il n’a jamais existé) et radicalisait ainsi son analyse : 

1- Attachés  à un régime de convention collective calqué sur le droit du travail,  les  syndicats  ont  accepté  en 1946 de renoncer à leur approche, fondée sur l’idée que les agents publics sont des travailleurs comme les autres et qu’il ne pouvait être question de subordonner leur situation au bon vouloir d’un Etat « au service d’intérêts de classe ».  Ils l’ont fait en « contrepartie » de la reconnaissance du droit syndical, du droit de grève et du droit à la  participation ;

2- Aujourd’hui, les bases de ce compromis historique « ont complètement changé » car  l’Etat n’est plus considéré par les syndicats comme un ennemi de classe. Bien au contraire ils l’érigent en garant contre les puissances dont il était censé, par le passé, être le paravent. 

3-Le moment est donc venu  de procéder « à une meilleure articulation entre droit de la fonction publique et le droit commun du travail ».

    Or,  ce  syllogisme, dépourvu  et pour cause,  de toute référence alors que le rapport comporte  363 notes, est contredit par les travaux de recherche historique. Mais, dès lors que l’auteur se réfère ainsi à l’histoire du syndicalisme et affirme même que des organisations syndicales seraient en train d’évoluer dans le sens de « l’aggiornamento » proposé, il ne suffit pas de constater que ses références sont fallacieuses. Il faut le démontrer en exposant la réalité de ces périodes de l’histoire, ce qui implique des développements substantiels auxquels je me suis livré par ailleurs2

 

Contractuels ou non titulaires ?

 

   D’autre part, pour justifier la pérennisation du recrutement de personnels non titulaires, le rapport évoque  de façon discutable l’évolution de la politique de la fonction publique dans ce domaine   au long de la deuxième partie du XXe siècle. Sous prétexte que l’expression « non titulaires » est une définition « en creux » le rapporteur estimait qu’il « paraitrait de bon ordre juridique de les qualifier de façon générale d’agents contractuels ». Cette proposition présente certes  l’avantage d’ancrer le débat sur la notion de « contrat », mais elle  n’est  conforme  ni à l’évolution historique ni à la réalité de la  situation d’agents caractérisée par une  grande diversité. 

     Affirmant qu’il n’a pas été possible « d’endiguer le recrutement des contractuels » le rapporteur prétend que « ce n’est pas faute de l’avoir cherché, pratiquement dans les mêmes termes depuis la première loi votée dans ce sens »  (3 avril 1950).  Or  l’histoire de la fonction publique et  l’expérience de plusieurs générations de  syndicalistes attestent que les positions des  syndicats et celles de l’administration ont toujours été en opposition.  D’après l’auteur,  

 « c’est la même philosophie très stricte qui prévaudra lors de la refonte du statut général en 1983-1984 de façon encore plus marquée ». Mais  une analyse objective   montre au contraire son  caractère novateur,  en dépit de certaines tergiversations du pouvoir, des aléas de la concertation  et des manœuvres de l’administration.

       Le fait que l’un des premiers gestes de la droite revenue au pouvoir en 1986 ait consisté à  modifier  ces textes  en vue d’ouvrir à nouveau les vannes du recrutement des non titulaires dans l’ensemble des fonctions publiques puis plus spécialement  dans la fonction publique territoriale confirme ce constat. L’étude de la politique menée pendant les deux décennies 1986-2006  montre que si on avait appliqué le principes  affirmés en 1981-1984, quitte à négocier les améliorations à apporter notamment aux modalités d’intégration des contractuels dans les catégories A et B , la situation serait très différente.

     Un autre aspect mérite d’être mis en évidence : dans une étude qui prétend se référer à l’histoire, on fausse délibérément le débat si on élude les éléments susceptibles d’infirmer ou d’affaiblir l’argumentation avancée. C’est à vrai dire un procédé classique, mais on est en droit de regretter de le trouver dans un tel document. Ainsi, il eut été nécessaire de mentionner ce qui a été fait avec une certaine continuité  pour assurer la « protection sociale » des non titulaires en vue de régler ( dès lors que le recrutement de non titulaires restait une donnée permanente malgré la pression  syndicale ) une situation où ces personnels  ne bénéficiaient ni des garanties du droit de la fonction publique ni de celles du droit du travail.

     Dans le cadre limité du présent   article, nous n’avons retenu qu’un seul exemple. Mais le phénomène  de l’instrumentalisation de l’histoire - qui apparaît dans tous les domaines  de la vie politique, économique et sociale - présente, même limité aux problèmes généraux de la fonction publique, de multiples manifestations émanant du pouvoir et  de certains auteurs.

     Ces expressions méritent qu’on leur oppose le respect de la réalité historique, notamment quand elles concernent directement le mouvement syndical des fonctionnaires.

 

                                                                                        René BIDOUZE

 

1- La RGPP, officiellement lancée le 10 juillet 2007, consiste dans la mise en œuvre d’une orientation de réforme de l’Etat visant essentiellement à réduire la dépense publique, et donc l’emploi public.

 

2- Une critique détaillée des affirmations contenues dans « l’aperçu historique » du Rapport du Conseil d’Etat, ainsi que l’exposé des aspects historiques concernant les non-titulaires, peuvent être consultés sur le blog

                                 http:// renebidouze.over-blog.fr

 

 

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Pour la  réfutation détaillée de l’’instrumentalisation de l’histoire du syndicalisme des fonctionnaires traitée dans cet article, consulter dans le blog 

                                                                                                                                    http://renebidouze.over-blog.fr

 

deux  séries d’articles :

 

18 mai 2010- AU  CRIBLE DE L’HISTOIRE

     Une véritable campagne

     Le rapport du Conseil d’Etat

     Cinq grandes questions

     Un aperçu historique

     Une argumentation radicalisée

 

20 mai 2010- UNE AUTRE VISION DE L’HISTOIRE ET DU DROIT

     Une revendication fondamentale

     Les projets de « statut spécial »

     Les syndicats voulaient-ils un contrat ?

     L’évolution des positions en 1945-1946

     Un raccourci qui ne tient pas la route

     Le régime statutaire et réglementaire

 

Pour la question des non-titulaires, voir le rappel des articles du blog dans « Récapitulons »  (10 octobre 2010

 

 

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Ecrit par René Bidouze

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  • : Le blog de René BIDOUZE
  • Le blog de René BIDOUZE
  • : Des articles et des points de vue sur la Fonction Publique, le syndicalisme et la Commune de Paris
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Auteur

  • René BIDOUZE
  • En un demi-siècle, j’ai fait le « tour de la table » de la politique de la fonction publique comme syndicaliste, directeur du cabinet du ministre, conseiller d’Etat en service extraordinaire,  auteur d'ouvrages.
  • En un demi-siècle, j’ai fait le « tour de la table » de la politique de la fonction publique comme syndicaliste, directeur du cabinet du ministre, conseiller d’Etat en service extraordinaire, auteur d'ouvrages.

Eléments biographiques

  Né le 2 décembre 1922 à Jurançon (Pyrénées-Atlantiques)

 

-Fonctionnaire

 Receveur divisionnaire des Impôts honoraire

 

-Dirigeant national du mouvement syndical des fonctionnaires (1958-1978)

  Secrétaire du Syndicat national des Contributions indirectes 1958-1963

  Secrétaire général de la Fédération des finances CGT 1963-1970

  Secrétaire général de l’Union générale des fédérations de fonctionnaires (UGFF) et

  Membre du conseil supérieur de la fonction publique 1970-1978

  Membre de la commission exécutive de la CGT 1969-1975.

 

  Membre du conseil d’administration de l’Institut CGT d’histoire sociale.

 

-Directeur du cabinet du ministre de la fonction publique et des réformes administratives  (juin 1981-novembre 1983).

 

-Conseiller d’Etat en service extraordinaire (novembre 1983-novembre 1987).

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