I -Avant la Seconde guerre mondiale
Au début du XXe siècle, ni la loi du 25 mai 1864 qui a modifié les articles 414, 415 et 416 du Code pénal relatifs au droit de « coalition », ni celles du 21 mars 1884 reconnaissant le droit syndical et du 25 mars 1919 sur les conventions collectives, ne s’appliquaient aux fonctionnaires et agents des services publics. Les fonctionnaires bénéficiaient d’un régime de retraite instauré par la loi du 9 juin 1853 (modifié par la loi de 1924) alors que la loi sur les retraites ouvrières et paysannes n’est intervenue qu’en 1909. Ils relevaient du droit administratif qui s’est affirmé à la fin du XIXe siècle, et non du Code du travail dont le Livre I a été publié en 1910 suivi du Livre II l’année suivante.
. Au lendemain de la guerre de 1914-1918, les associations professionnelles constituées au début du siècle ont été transformées en syndicats malgré les interdits et la répression. Elles étaient regroupées dans la Fédération générale des fonctionnaires qui a adhéré à la CGT en 1920, l’a quittée pour la rejoindre de nouveau en 1927 et a participé à la réunification syndicale de 1935.
Ce mouvement syndical ne pouvait assumer sa mission qu’en faisant reconnaître son existence par l’Etat central pour les problèmes généraux 1 et par les administrations pour les problèmes particuliers constitutifs de la situation des personnels.
D’où le caractère fondamental de la question du droit syndical refusé par les gouvernements successifs de la IIIe République (qui ont présenté au long de la première moitié du XXe siècle des projets de statut consacrant ce refus) et par la jurisprudence du Conseil d’Etat (qui considérait les syndicats de fonctionnaires comme illicites).
Les questions juridiques relatives au droit de grève se sont posées avec une force particulière à la suite des grèves des Postes de 1909, qui avaient donné lieu à plusieurs centaines de révocations. Un certain nombre d’agents révoqués ont formé des recours devant le Conseil d’Etat, en invoquant la violation de l’article 65 de la loi du 22 avril 1905 qui imposait la communication du dossier avant toute mesure disciplinaire. Le Conseil d’Etat a rejeté ces recours, dont celui de l’ouvrier Winkell, conformément aux conclusions du commissaire du gouvernement Tardieu, dans un arrêt en date du 7 août 1909.
Cet arrêt affirmait que la continuité est l’essence du service public et transposait dans le droit administratif la jurisprudence de la Cour de Cassation selon laquelle la grève a pour effet de rompre le contrat de travail dans le droit privé, en faisant appel pour le service public à la notion de « contrat de fonction publique » liant le fonctionnaire à l’Etat.
Cette jurisprudence contestable a été confirmée par la suite à de nombreuses reprises et les mêmes principes ont été appliqués aux services publics industriels, et même aux sociétés d’économie mixte. Le Conseil d’Etat a tiré de la notion de continuité des services publics d’autres conséquences, telles que la possibilité de convoquer les agents en grève pour une période militaire ou de les mettre en état de réquisition.
Mais le 22 octobre 1937, il a renoncé dans l’arrêt Dlle Minaire à la notion de « contrat de fonction publique » en reconnaissant que la situation du fonctionnaire est d’ordre statutaire et réglementaire et non contractuelle. Selon cet arrêt la grève était un acte collectif et concerté qui privait l’agent des garanties disciplinaires. Le statut du 14 septembre 1941 publié par le gouvernement de Vichy qui donnera une consécration législative à cette jurisprudence sera abrogé dans le cadre du rétablissement de la légalité républicaine à la Libération.
Telle était la situation juridique des fonctionnaires - marquée par les arrêts Winkell et Minaire qui ont acquis la célébrité des actes marquants - pendant toute la première moitié du XXe siècle, dominée par la lutte pour la reconnaissance du droit syndical 2.
Dans ce contexte social et juridique, l’action de la fédération des fonctionnaires devait naturellement s’exercer auprès du pouvoir exécutif et du Parlement dotés de toutes les prérogatives de l’employeur en s’adaptant dans ses modalités aux variations des majorités parlementaires et des orientations des gouvernements successifs notamment dans le cadre des « commissions extraparlementaires » comprenant des représentants des personnels qui ont été constituées pour l’examen des rémunérations et les classements.
Il est à peine besoin de rappeler que l’organisation de meetings, de manifestations, la publication de journaux et communiqués ont toujours été des modes classiques de l’action qui ne sont d’ailleurs pas propres au syndicalisme des fonctionnaires. Les manifestations de fonctionnaires qui ont jalonné la période et ont groupé un grand nombre de participants, ont le plus souvent fait l’objet d’une sévère répression et de l’arrestation de ses leaders.
La spécificité du syndicalisme des fonctionnaires s’est également manifestée dans les interventions auprès du gouvernement principalement représenté par le ministre des Finances et auprès du Parlement, des groupes parlementaires et des députés et sénateurs individuellement interpellés. Qu’une organisation chargée de représenter et de défendre les intérêts d’un ensemble de personnels dont la situation relève dans tous ses aspects du Budget de l’Etat s’adressent aux autorités qui l’élaborent et à celles qui le votent est dans l’ordre des choses.
La véritable originalité de l’action du syndicalisme des fonctionnaires était ce qu’il était convenu d’appeler « l’action électorale », c’est-à-dire son intervention au cœur même du processus des élections législatives. Ainsi, il est établi que cette intervention sous diverses formes allant jusqu’à clouer « au pilori » et à livrer à la vindicte des personnels les députés et sénateurs dont les votes allaient à l’encontre de leurs intérêts, a largement contribué aux victoires de la gauche aux élections de 1924, 1932 et 1936.
Il est également établi, et c’est une autre caractéristique du syndicalisme des fonctionnaires à cette époque, que son intervention a directement entraîné la chute de plusieurs gouvernements de la IIIe République. On cite sur ce point le gouvernement Paul-Boncour constitué à la fin de l’année 1932 qui bénéficiait d’un préjugé favorable du mouvement des fonctionnaires mais dont la politique en matière de rémunérations a provoqué la seule grève générale des fonctionnaires dans l’entre –deux- guerres (d’une durée d’une heure) le 20 février 1933 et sa propre chute. On sait que les fonctionnaires n’ont pas participé au mouvement de grèves de juin 1936 qui a débouché sur les « accords Matignon. »
L’action des fonctionnaires avait donc en raison de la nature même de leurs fonctions, et des rapports qu’elles impliquaient avec le pouvoir, une portée et des incidences politiques. La Fédération des fonctionnaires, forte de 300.000 adhérents et dotée d’un hebdomadaire à grand tirage (La Tribune des fonctionnaires) a tenu pendant toute la période de l’entre-deux-guerres une place importante sur l’échiquier politique et social.
Lorsqu’on évoque, dans ce panorama général, la place que pouvait occuper le recours à la grève dans la fonction publique, on note que si les fonctionnaires ont participé à des arrêts de travail dans les moments les plus difficiles, il s’agissait essentiellement de ceux qui appartenaient aux syndicats les plus actifs, et surtout aux PTT dont le mouvement syndical a tenu une place importante dans l’histoire du mouvement gréviste. Dans l’histoire des grèves de la fonction publique, on met parfois en évidence la grève du 12 février 1934 contre le danger fasciste et celle du 30 novembre 1938 contre les décrets-lois. Mais il s’agissait de grèves générales qui s’inscrivaient dans l’histoire politique de l’entre-deux-guerres. Celle de 1938 a d’ailleurs été caractérisée par une violente répression du patronat et du gouvernement et a marqué la dislocation du Front populaire 3.
L’ensemble de ces données a profondément changé après la Libération.
1- Il faut entendre par là les problèmes généraux de la fonction publique -c’est-à-dire communs à l’ensemble des fonctionnaires de l’Etat et relevant donc de la compétence de l’Etat central et du Parlement et dans certaines conditions des collectivités territoriales - traités par les fédérations générales de fonctionnaires à l’exclusion des problèmes corporatifs propres aux divers secteurs qui sont traités par les différentes structures syndicales.
2- Textes et commentaires dans M. Long, P. Weil, G. Braibant, Les grands arrêts de la jurisprudence, Sirey.
3-Consulter notamment :
- André Tano, Le traitement des fonctionnaires et leur détermination (1930-1957), Editions M-T Gerin,
- René Bidouze, Les fonctionnaires, sujets ou citoyens, Tome 1, Editions sociales, 1979.
- Jeanne Siwek-Pouydesseau, Le syndicalisme des fonctionnaires jusqu’à la guerre froide ( 1848-1948)
Presses universitaires de Lille, 1989
II- Des lendemains de la Libération à nos jours
Dans les années qui ont suivi la Libération, la question du recours à la grève par le mouvement syndical des fonctionnaires a encore donné lieu à des réflexions et confrontations inhérentes au fait que les agents publics sont des salariés dont la mission et les éléments fondamentaux de leur rémunération et de leur carrière relèvent de l’autorité de l’Etat. Contrairement aux affirmations intéressées de certains commentateurs contemporains (ainsi que nous l’avons noté dans de précédents articles) le mouvement syndical des fonctionnaires n’a jamais contesté cette réalité dialectique en revendiquant l’application de la loi de 1884 sur le droit syndical et de la loi de 1919 sur les conventions collectives.
Le recours à la grève s’inscrivait dans les modes d’action d’un syndicalisme qui avait pris sa part dans les combats de la Résistance et s’imposait, avec une CGT qui regroupait cinq millions d’adhérents.
La question de l’existence du mouvement syndical des fonctionnaires et de ses rapports avec l’Etat s’est posée en des termes nouveaux au cours de l’élaboration de l’Ordonnance du 9 octobre 1945 sous la responsabilité de Michel Debré et de la loi du 19 octobre 1946 portant statut général des fonctionnaires sous la responsabilité de Maurice Thorez .
La reconnaissance explicite du droit syndical était sans conteste un des éléments déterminants de la participation des organisations syndicales de fonctionnaires à l’élaboration du statut. Mais par ignorance ou dans un but intéressé notamment dans les propositions de notre époque tendant à diluer le droit de la fonction publique dans le droit du travail, on se borne le plus souvent à mentionner la reconnaissance du droit syndical par l’article 6 du statut sans rappeler le contenu de cet article. Or sa rédaction établissait clairement un lien entre le statut et le droit du travail qui ne résulte pas d’une prétendue évolution contemporaine : « Le droit syndical est reconnu aux fonctionnaires. Leurs syndicats professionnels, régis par le Livre III du Code du travail, peuvent ester en justice devant toute juridiction. Ils peuvent notamment, devant les juridictions de l’ordre administratif, se pourvoir contre les actes réglementaires concernant le statut du personnel et contre les décisions individuelles portant atteinte aux intérêts collectifs des fonctionnaires…1
En ce qui concerne le droit de grève, la CGT et la CFTC n’avaient pas la même position, cette dernière préconisant une « magistrature des conflits » que la CGT n’acceptait pas. Dans le gouvernement et dans l’Assemblée « tripartite » les conditions d’une reconnaissance explicite du droit de grève des fonctionnaires n’étaient pas réunies. Il n’a donc pas été formellement inscrit dans le statut2. La constitution du 27 octobre 1946, publiée quelques jours après le statut général des fonctionnaires, affirme dans son Préambule (repris dans celui de la constitution de 1958) que « le droit de grève s’exerce dans le cadre des lois qui le réglementent ».
L’exercice du droit de grève dans les services publics ne cessera pas pour autant d’être un sujet de débats et de controverses. En 1947, au cours des premières séances du Conseil supérieur de la fonction publique (organisme créé par le statut) l’équilibre à rechercher entre la continuité des services publics et la pratique du droit de grève donnera lieu à des discussions serrées.
La grève est entrée désormais dans la pratique du syndicalisme des fonctionnaires. Des grèves sont décidées par les syndicats d’enseignants, des personnels des finances et des PTT, par la fédération des fonctionnaires transformée en UGFF en 1946 notamment à l’occasion du Reclassement général des emplois de la période 1948-1950. Dans les grèves qui jalonneront ensuite l’histoire sociale de la seconde moitié du XXe siècle les fonctionnaires et agents publics de toutes catégories tiendront une place comparable à celles des autres travailleurs des secteurs nationalisé et privé 3.
On ne compte plus les propositions de lois des formations de droite tendant à limiter l’exercice du droit de grève dans les services publics. Des lois ont effectivement privé de ce droit les personnels de police dès 1947-1948 (lois du 27 décembre 1947 et 28 septembre 1948) les personnels pénitentiaires en 1958 (Ordonnance du 6 août 1958), ceux de la navigation aérienne en 1964 (loi du 2 juillet 1964), et ceux des personnels des transmissions du ministère de l’Intérieur en 1968. Tous ces textes portent « statut spécial » accordant des avantages en compensation du retrait du droit de grève. L’Ordonnance du 22 décembre 1958 portant loi organique a édicté le statut de la magistrature qui exclut le droit de grève.
Pour l’ensemble des autres catégories de fonctionnaires, il a fallu attendre l’arrêt Dehaene du 7 juillet 1950, rendu à l’occasion de grèves qui avaient lieu dans les préfectures, pour que soit fixée la jurisprudence du Conseil d’Etat en matière d’exercice du droit de grève. Cette jurisprudence, selon laquelle la grève n’est licite que pour « la défense des intérêts professionnels », la grève politique n’étant pas légitime ne s’est jamais démentie par la suite.
Par ailleurs, avant et après l’arrêt Dehaene, des circulaires ministérielles ont tendu à faire échec à la possibilité de faire grève non seulement pour les fonctionnaires d’autorité, mais aussi pour d’autres catégories d’agents en raison de leurs fonctions.
Sous tous les gouvernements de droite de la Ve République de 1959 à 1981, les questions relatives à l’exercice du droit de grève ont été présentes dans toutes les évolutions du droit de la fonction publique et sont apparues comme une préoccupation constante dotée d’une certaine priorité.
La règle du « service fait », qui était jusque là une règle de la comptabilité publique a été mentionnée à l’article 22 de l’Ordonnance du 4 février 1959, alors qu’elle ne l’était pas à l’article 31 de la loi du 19 octobre 1946 qui déterminait dans les mêmes termes les composantes de la rémunération. Elle est ainsi devenue une disposition statutaire, et le droit au traitement après service fait sera considéré comme une garantie fondamentale relevant du domaine législatif (CE 7 décembre 1962).
Pour entraver l’exercice du droit de grève, les gouvernements se sont désormais appuyés sur cette notion et sur la règle du « trentième indivisible » avec une obstination qui a tout de même rencontré quelques difficultés. Plusieurs circulaires ont été censurées par le Conseil d’Etat qui les estimait illégales ( CE 13 mai 1959 Syndicat national FO c. ministère de la Reconstruction ; C.E. 22 avril 1960, ministère des PTT c.Boucher).
Les gouvernements ont alors pris des initiatives réglementaires et le cas échéant législatives pour surmonter les conséquences cette jurisprudence administrative. Ainsi le décret du 19 mai 1961 a été pris pour préciser les modalités d’application du statut général relatives au droit à rémunération après service fait. Mais comme les instructions gouvernementales qui l’avaient précédé, ce décret était illégal. Il a donc été annulé à son tour par le Conseil d’Etat dans un arrêt en date du 7 décembre 1962 sur des recours de la Fédération générale des fonctionnaires FO et de l’Union générale des fédérations de fonctionnaires CGT.
Sans attendre cette annulation, le gouvernement s’est empressé de reprendre les dispositions contestables du décret dans un texte législatif. L’article 4 de la loi de finances rectificative n° 61-825 du 29 juillet 1961 a légalisé la retenue du trentième indivisible en précisant que l’absence de service fait pendant une fraction quelconque de la journée donne lieu à une retenue dont le montant est égal à la fraction du traitement frappée d’indivisibilité. Ce texte a été suivi du décret du 6 juillet 1962 portant règlement sur la comptabilité publique en ce qui concerne la liquidation des traitements des personnels de l’Etat généralisant la règle du trentième indivisible. Mais malgré son acharnement, le gouvernement a laissé passer une « lacune » : le dispositif ne s’appliquait pas aux personnels des collectivités locales et des services publics non administratifs. Fidèle à ses errements, il a comblé cette lacune dans la loi du 31 juillet 1963.
Saisissant l’occasion d’une grève du Métro qui s’est produite le 27 juin 1963, et s’appuyant sur la campagne de presse menée contre elle, le gouvernement a, en effet, déposé le 10 juillet 1963 un projet de loi réglementant l’exercice du droit de grève dans les services publics. Appuyé par une faible majorité à l’Assemblée nationale, le projet a été repoussé par le Sénat, puis remanié par la commission mixte paritaire et finalement voté dans sa forme initiale. C’est la loi du 31 juillet 1963 qui a institué notamment le « préavis » de cinq jours et interdit les « grèves tournantes » et s’est appliquée à l’ensemble des services publics.
En 1977, le gouvernement de Raymond Barre a élaboré un nouveau projet de loi sur le service fait modifiant la loi de 1961, conçu comme une parade juridique à la condamnation par le Conseil d’Etat d’une circulaire du Premier ministre précédent Jacques Chirac. Les manœuvres procédurières du ministre de la fonction publique au Parlement ont abouti à la loin° 77-826 du 22 juillet 1977 qui complétait l’arsenal dont disposait le gouvernement en précisant qu’il « n’y a pas service fait » lorsque l’agent, bien qu’effectuant ses heures de service, n’exécute pas tout ou partie des obligations de service telles qu’elles sont définies dans leur nature et leurs modalités par l’autorité compétente dans le cadre des lois et règlements ». Saisi par les groupes socialiste et communiste, le Conseil constitutionnel a déclaré cette loi conforme à la constitution.
Après l’accession de la gauche au pouvoir en 1981, les questions relatives au droit de grève et aux retenues de traitement ont été traitées par la loi n° 82-889 du 19 octobre 1982 qui a abrogé l’article 4 de la loi du 29 juillet 1961 et la loi du 22 juillet 1977 évoqués ci-dessus Cette loi tendait à rapprocher le montant des retenues de traitement de la durée effective de la cessation de travail :
-1/60 du traitement mensuel pour une grève au plus égale à une heure ;
-1/50 pour une grève d’une durée supérieure à une heure et au plus égale à une demi-journée ;
-1/30 pour une grève supérieure à la demi-journée et au plus égale à la journée.
Elle précisait que « pendant la durée du préavis, les parties sont tenues de négocier ». Il était en effet notoire que le préavis institué par la loi du 31 juillet 1963 n’avait pratiquement jamais été utilisé par l’administration pour trouver des solutions de nature à éviter la grève.
Le gouvernement Chirac et sa majorité parlementaire issue des élections législatives de 1986 ont saisi l’occasion d’un mouvement des contrôleurs de la navigation aérienne, pour effacer les mesures prises en 1982. Dans le débat sur un projet de loi portant dispositions d’ordre social adoptée en date du 30 juillet 1987, le rapporteur Alain Lamassoure a présenté un amendement qui a eu pour résultat l’abrogation des articles 1, 2, 3 et 6 de la loi du 19 juillet 1982 et le rétablissement des dispositions de 1961 et 1977 que cette loi avait abrogées. Mais pour les agents publics autres que ceux de l’Etat, le Conseil constitutionnel a jugé ces dispositions inconstitutionnelles.
Le ministre de la fonction publique Hervé de Charrette affirmait que cet amendement se situait dans la « tradition républicaine » et le ministre de l’Economie et des Finances Edouard Balladur affirmait de son côté qu’on revenait aux « principes traditionnels ». En réalité c’était confondre la tradition républicaine avec les préoccupations constantes de la droite 3.
Dans les périodes ultérieures de cohabitation et d’alternance, on n’a pas tenté de rétablir les dispositions de 1982, que le ministre socialiste des PTT avait, il est vrai, vainement tenté de torpiller lors de leur adoption.
Tous ces éléments témoignent d’une impressionnante continuité dans la volonté des formations de droite et de leurs gouvernements dans l’action pour contrecarrer l’exercice du droit de grève dans la fonction publique. Peut-on espérer que les formations de gauche feront preuve de la même détermination pour combattre ces orientations ?
1-La version de 1959 a maintenu ce texte. L’article 8 de la version de 1983 a ajouté une innovation importante :
« Les organisations syndicales ont qualité pour conduire au niveau national avec le gouvernement des négociations préalables à la détermination de l’évolution des rémunérations et pour débattre avec les autorités chargées de la gestion, aux différents niveux, des questions relatives aux conditions et à l’organisation du travail. »
2 - Le droit de grève ne figurait pas dans l’Ordonnance du 4 février 1959. Il a été inscrit à l’article 10 de la loi du 13 juillet 1983 qui constituera le titre Ier du statut général des fonctionnaires de l’Etat et des collectivités territoriales.
3- René Bidouze, La « tradition républicaine » en matière de droit de grève dans les services publics, Le droit ouvrier, revue juridique de la CGT n°466, juillet 1987.
