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1 février 2012 3 01 /02 /février /2012 09:18

Pour l’anniversaire de la naissance de Michel Debré - Suite  

Cet article est  un extrait  de l’ouvrage L’Etat et les fonctionnaires (site Calaméo)

debre

    Quand on examine le rôle respectif des personnalités politiques qui ont concouru à des titres divers à l’élaboration des nouvelles conceptions de la fonction publique dans les années de la Libération, il ne faut pas oublier que le général de Gaulle a donné sa démission le 20 janvier 1946.

   Les circonstances de la vie politique des années de la Libération n’ont pas permis la concertation et la coordination  qui auraient  peut-être pu donner une plus grande cohérence à l’ensemble du dispositif constitué par l’Ordonnance du 9 octobre 1945 et par le Statut général des fonctionnaires du 19 octobre 1946, et plus précisément entre les deux promoteurs de ces réformes, Michel Debré et Maurice Thorez.

   Le premier était un légiste dont les compétences s’étaient exprimées avant la guerre, dans la Résistance et dans le rétablissement de la légalité républicaine  à la Libération. Il deviendra un homme politique de la Ve République exerçant les fonctions de Premier ministre et des responsabilités ministérielles importantes. Le second était un dirigeant du mouvement ouvrier, un parlementaire qui selon tous les témoignages ne connaissait pas les problèmes juridiques, administratifs et techniques auxquels son ministère devait faire face (ce qui somme toute  était  et reste encore assez courant) mais  faisait confiance à ses collaborateurs, aux spécialistes, et intervenait activement sur les aspects politiques fondamentaux de l’œuvre entreprise dans des conditions qui ont amené le général de Gaulle à souligner dans ses Mémoires, ses qualités d’homme d’Etat.

   Il est généralement admis par ceux qui ont été amenés à s’intéresser à la situation de l’administration et des fonctionnaires au lendemain de la guerre, que le premier était avant tout préoccupé par la reconstruction de l’Etat au lendemain de l’Occupation et par les réformes s’appliquant au sommet de l’administration, et que le second, qui n’était pas indifférent à cette politique,  était attaché à des réformes s’appliquant à l’ensemble des fonctionnaires. Les deux démarches reflétaient des visions divergentes, à tout le moins différentes, mais elles étaient complémentaires et également indispensables. Cette communauté de vues sur un certain nombre de questions de fond et la complémentarité des réformes de la  période recèlent encore aujourd’hui - au-delà des interprétations et des instrumentalisations qu’il importe de mettre au jour - des enseignements intéressants

  Pour traiter certains aspects des modalités d’élaboration  de l’ordonnance du 9 octobre 1945, et éclairer les positions de Michel Debré sur des questions qui trouvent leur prolongement dans le statut des fonctionnaires un an plus tard,  on a eu recours  à  sa préface à un ouvrage de Marie-Christine Kessler 1

   Pour connaître le point de vue de Maurice Thorez, on peut se référer notamment  à une brochure éditée en 1946, introuvable depuis longtemps, et que pratiquement aucun spécialiste de la fonction publique n’a mentionnée .  Elle  se compose d’un texte signé de Maurice Thorez en sa double qualité de Vice-président du gouvernement et de secrétaire général du Parti communiste français, comprenant trois parties : I- La réforme administrative. II- L’oeuvre de neuf mois. III- Le statut, suivi du texte de la loi relative au statut général des fonctionnaires, et d’un tableau récapitulatif des titres et chapitres de cette loi.

   Selon sa préface de 1978, Michel Debré a rendu visite à  Maurice Thorez, entré au gouvernement peu de temps après la publication de l’ordonnance d’octobre 1945. Ce dernier  lui a déclaré qu’il approuvait la création de l’ENA et qu’il la soutiendrait.

   Dans la brochure, Maurice Thorez écrit : « Sur le plan politique, la France dans sa marche au progrès et à la liberté, a connu bien des régimes .Mais dans l’essentiel, notre  administration est restée ce qu’elle était sous Napoléon. Ni dans sa structure, ni dans sa technique, l’administration  n’a été adaptée aux conditions nouvelles de la vie économique et sociale. Elle en est restée aux mêmes  formes d’organisation, aux mêmes méthodes que dans le passé… »  Le jugement de Michel Debré à la même époque  est encore plus sévère : « … Peut-on même parler d’une administration française ? Elle s’est désagrégée en administrations diverses, en offices autonomes, en directions orgueilleuses  de leur indépendance, en services jaloux  de leurs prérogatives. Il est devenu à peu près impossible de faire passer à travers ces corps étrangers les uns aux autres une politique cohérente, voire de faire aboutir une décision. La gestion de la France depuis vingt ans n’a cessé de glisser vers plus de lenteur, plus de formalisme, moins d’efficacité… »

   Non  seulement Maurice Thorez  confirme explicitement la position qu’il a exprimée dans sa conversation avec Michel Debré, mais dans le chapitre intitulé « L’œuvre de neuf mois », il mentionne en tète les principales mesures adoptées comme constituant des « premiers pas » dans la voie de la « réforme administrative », dont le but était « d’alléger et d’assouplir les structures, de moderniser et de rationaliser les méthodes, de rendre au personnel les qualités professionnelles et les conditions de vie sans lesquelles l’Administration perd toute efficacité ». 

   A propos des « ordonnances et décrets  du 9 octobre 1945 », il rappelle que ces textes « ont institué de nouveaux modes de recrutement, créé la Direction de la fonction publique et l’Ecole nationale d’administration, ébauché « une classification plus simple des fonctionnaires »  et rappelle que «  pour pallier les inconvénients  nuisibles d’une autonomie excessive des ministères, et sans prétendre à l’uniformité impossible, il a été créé un corps unique d’administrateurs civils et de secrétaires d’administration qui « se substituera progressivement à l’antique cascade des directeurs, chefs et sous-chefs de bureau, rédacteurs et commis. »

   En ce qui concerne la création de l’ENA,  la fédération des fonctionnaires était sans doute plus réservée. Elle s’intéressait surtout au « concours fonctionnaire » pour lequel elle faisait une constante publicité tout en craignant que ce deuxième concours ne soit « la porte de l’escalier de service … l’escalier d’honneur étant réservé aux  candidats du premier concours. »

   Maurice Thorez évoquait la « réforme administrative » dans sa continuité  en mentionnant spécialement le décret du 26 février 1946 instituant le « Comité de la réforme administrative » chargé de proposer les réformes de structure et les améliorations et simplifications à apporter à l’organisation des services publics, la loi du 26 mars 1946 supprimant les services régionaux hérités de Vichy et favorisant « le contrôle du peuple sur une administration rapprochée des administrés. »

   Il marquait son attachement au « climat de confiance réciproque et de collaboration féconde avec les organisations syndicales de fonctionnaires, confédérées et chrétiennes. » Pour lui, la réforme de l’administration et l’adoption du statut général  permettaient que le fonctionnaire soit enfin considéré « comme un homme et non comme un rouage impersonnel de la machine administrative ».

   Il exprimait en ces termes son estime à l’égard des fonctionnaires : « Redisons qu’on ne saurait douter de la bonne volonté des fonctionnaires. Nos écrivains, nos caricaturistes, en forçant malignement quelques  traits, ont, à l’occasion, exercé leur esprit critique aux dépens des fonctionnaires. Constatons simplement que notre littérature nationale ne connaît pas le type du fonctionnaire corrompu et prévaricateur. La probité et le désintéressement du fonctionnaire français sont un axiome. Quelques rares cas de corruption, ces derniers temps, et le plus souvent chez des individus recrutés sous Vichy, sont une exception qui confirme heureusement la règle d’honnêteté et de vertu de nos fonctionnaires. »

   Cependant, si l’approbation de Maurice Thorez  envers l’œuvre accomplie par Michel Debré était un fait établi, la réciproque ne l’était pas. Ce dernier n’écrira-t-il pas précisément  en 1955 dans son ouvrage La mort de l’Etat républicain 2 «  Le fonctionnaire est homme de silence. Il sert, il travaille et il se tait. »  alors  que Maurice Thorez approuvait  la réforme de l’Administration considérée comme une « libération » du fonctionnaire. Nous sommes en présence de conceptions différentes de l’Etat, de ses relations avec les fonctionnaires et leurs organisations syndicales et même des structures et de  l’organisation de la fonction publique.

   Dans la durée, les divergences qui ont marqué l’histoire de la fonction publique ne disparaîtront jamais  et on en retrouvera des manifestations significatives  aux différentes étapes   ultérieures 3.

 1-Marie-Christine Kessler, La politique de la haute fonction publique. Préface de Michel Debré, Presses de la FNSP, 1978.

 2-Il y a plus de trente ans, dans mon ouvrage Fonctionnaires sujets ou citoyens j’avais appelé l’attention sur cette formule significative de Michel Debré exprimant une conception autoritaire de la fonction publique et je n’étais certes pas le premier à le faire. Mais il ne suffit pas de la rappeler en toutes occasions dans des articles répétitifs  pour rendre compte du rôle et de la place de ce personnage dans l’histoire de la fonction publique.

3- Il s’agit essentiellement  de  l’Ordonnance du 4 février 1959 publiée sous la  responsabilité de  Michel Debré  à l’aube de la Ve République (de façon également autoritaire et en dehors de toute concertation avec les organisations syndicales). Cette nouvelle version du statut qui abrogeait la loi de 1946  est sous-estimée ou passée sous silence dans des écrits dont les auteurs (quelles que soient leurs fonctions ou leurs compétences par ailleurs)  se situent en marge ou en dehors des travaux et recherches relatifs à l’histoire de la fonction publique.  C’est ce qui m’a conduit à lui consacrer des développements dans l’ouvrage L’Etat et les fonctionnaires  (site Calaméo) et dans des articles de ce blog.

 

 

 

thorez-maurice

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Eléments biographiques

   En un demi siècle, j'ai fait "le tour de la table" de la politique de la fonction publique comme syndicaliste, directeur de cabinet du ministre, conseiller d'Etat en service extraordinaire, auteur d'ouvrages.

 

  Né le 2 décembre 1922 à Jurançon (Pyrénées-Atlantiques)

 

-Fonctionnaire

 Receveur divisionnaire des Impôts honoraire

 

-Dirigeant national du mouvement syndical des fonctionnaires (1958-1978)

  Secrétaire du Syndicat national des Contributions indirectes 1958-1963

  Secrétaire général de la Fédération des finances CGT 1963-1970

  Secrétaire général de l’Union générale des fédérations de fonctionnaires (UGFF) et

  Membre du conseil supérieur de la fonction publique 1970-1978

  Membre de la commission exécutive de la CGT 1969-1975.

 

  Membre du conseil d’administration de l’Institut CGT d’histoire sociale.

 

-Directeur du cabinet du ministre de la fonction publique et des réformes administratives  (juin 1981-novembre 1983).

 

-Conseiller d’Etat en service extraordinaire (novembre 1983-novembre 1987).

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