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26 décembre 2019 4 26 /12 /décembre /2019 10:28

La question des retraites paraît être, en cette période, au cœur de la situation politique, économique et sociale -et même au-delà - de notre pays. 

     Pour tenter d’analyser le phénomène qui nous assaille apparemment par le truchement de la « réforme du système de retraites » (dont je ne suis pas à proprement parler un spécialiste) et d’évaluer sa place réelle et son impact dans le contexte général de la France contemporaine,  je n’ai personnellement pas - compte rendu de ma  culture et de mon parcours-  de meilleure approche que de le faire à partir de la situation de ces millions de personnes que l’on désigne par le vocable  « serviteurs de l’Etat ».

      Le texte qui suit est établi principalement à partir de l’ouvrage numérique inséré sur le site Calaméo.     

   

 

 

On peut estimer, avec l’historien Jacques Godechot, que « le fonctionnaire public français est un produit de la Révolution et de l’Empire »

      

     Sous l’Ancien Régime, le roi était entouré de six ministres : le chancelier, ministre de la Justice, le contrôleur général des finances qui gérait aussi l’Intérieur, les secrétaires d’Etat à la Guerre, à la Marine, aux Affaires étrangères, à la Maison du Roi. L’administration s’occupait essentiellement de Police, de Justice et de Finances. C’était une administration directe par les intendants et leurs subdélégués dotés d’un mandat de l’absolutisme royal. Elle était composée des officiers, propriétaires de leurs offices (civils ou militaires), des commissaires, pourvus d’une commission du roi pour remplir une fonction déterminée dans les domaines de la Justice, de la Police ou des Finances, des commis et employés travaillant sous leurs ordres. Cette administration n’excédait pas 50.000 personnes. 

        La Ferme générale comptait à elle seule plus de commis qu’aucune administration royale. Recevant ce qu’on appelle aujourd’hui une « délégation de service public », elle employait plus de 700 personnes dans ses bureaux centraux et 25.000 agents dans l’ensemble de ses services locaux. 

         Les services éminents étaient récompensés par des pensions qui étaient   non pas un droit mais une manifestation de la faveur royale. Les agents âgés, blessés ou infirmes de la Ferme générale- qui était mal vue et vivement critiquée - bénéficiaient exceptionnellement dès 1778 d’un système de retraites financé par un prélèvement sur les salaires.  

   

        Les notions de fonctionnaire et de fonction publique ne figuraient pas dans les éditions de 1718, 1740, 1762 du Dictionnaire de l’Académie française. Elles   n’apparaîtront que dans l’édition de 1798.  

         La Déclaration des Droits de l’Homme et du Citoyen du 26 août 1789 mentionnait les emplois publics dans son article 6 et les agents publics dans son article 15 : 

        Article 6- La loi est l’expression de la volonté générale. Tous les citoyens ont le droit de concourir personnellement ou par leurs représentants à sa formation. Elle doit être la même pour tous, soit qu’elle protège, soit qu’elle punisse. Tous les citoyens étant égaux à ses yeux sont également admissibles à toutes dignités, places et emplois publics, selon leur capacité et sans autre distinction que celle de leurs vertus et de leurs talents. 

        Art 15- La société a le droit de demander compte à tout agent public de son administration. 

 

       L’expression fonctionnaires publics figurait dans la Constitution du 3 septembre 1791 dont le Préambule indiquait : …Il n’y a plus ni noblesse, ni paierie, ni distinctions héréditaires…ni aucune supériorité que celle des fonctionnaires publics dans l’exercice de leurs fonctions… 

       Les ministres, les élus du peuple, étaient considérés comme des « fonctionnaires publics », mais la distinction n’était pas très nette entre d’une part les représentants aux assemblées législatives qui se sont succédé de 1789 à 1814, et d’autre part les membres des conseils municipaux, départementaux et de districts. Elle ne l’était pas non plus entre ces élus -qui exerçaient des fonctions à durée limitée et variable- et les agents publics proprement dits qui exerçaient des activités permanentes rémunérées par un traitement. Les commis et employés placés sous leurs ordres étaient souvent considérés comme se situant en dehors de cet ensemble, mais le décret du 14 frimaire an II (4 décembre 1793) donnait une énumération des fonctionnaires publics.

     La loi du 16-24 août 1790 a prévu l’élection des juges, qui est demeurée la règle pendant la Révolution. La constitution de l’an VIII lui a substitué la nomination par le gouvernement et a posé le principe de l’inamovibilité, confirmé par les constitutions de la Restauration, de la Seconde République, du Second Empire. 

 

      Le principe des pensions aux anciens serviteurs de l’Etat était affirmé par la Révolution française dans la loi du 22 août 1790, mais il ne recevra une première application qu’avec les lois des 11 et 18 avril 1831 concernant les militaires. Les fonctionnaires civils bénéficieront ensuite d’un régime de pensions avec la loi du 9 juin 1853, maintenue en vigueur jusqu’à la réforme de 1924. Un régime de retraites sera plus tard étendu aux agents des communes puis à ceux des chemins de fer. 

                                                           La loi de 1924

       Selon la loi du 14 avril 1924, l’admission à la retraite et la pension ne sont plus des récompenses mais un droit et le régime des retraites devient commun aux fonctionnaires civils et militaires. C’est une garantie essentielle dont les autres salariés ne bénéficient pas. La loi apporte des avantages nouveaux, tels que la pension proportionnelle acquise avec quinze ans de services, la majoration en faveur des agents chargés de famille. Toutefois, le nouveau régime ne permet pas une évolution réelle des pensions en fonction du coût de la vie. Ces dernières sont, en effet déterminées en valeur nominale au moment de leur liquidation. Ce système, qui fera l’objet de divers textes sera simplifié et amélioré par la loi du 20 septembre 1948. 

                                                             La loi de 1948

   L’article 140 du statut général des fonctionnaires adopté en 1946 prévoit qu’il sera procédé par voie de règlement d’administration publique soumis à la ratification du Parlement avant le 31 décembre 1946, à l’organisation d’institutions sociales dans les administrations et services publics et à la fixation des règles applicables aux fonctionnaires en matière de Sécurité sociale, en ce qui concerne notamment les risques maladie, maternité, invalidité, décès. Cet article précise qu’en aucun cas, « il ne pourra être porté atteinte aux avantages dont bénéficient actuellement les fonctionnaires et agents des services publics. » 

     L’article 140 fait également obligation au gouvernement de modifier la loi de 1924 sur les retraites en prévoyant qu’en « aucun cas le montant de la pension d’ancienneté ne peut être inférieur au minimum vital » et en garantissant « les droits des femmes fonctionnaires » .Un décret n° 46-229 du 31 décembre 1946 ratifié par la loi n°47-649 du 9 avril 1947  institue un régime spécial de sécurité sociale pour les fonctionnaires et un nouveau régime des retraites est  fixé par la loi du 20 septembre 1948.

                           Le code des pensions civiles et militaires   

     Le décret du 23 mai 1951 institue un Code des pensions civiles et militaires. Selon l’article L 1 de ce code, « la pension est une allocation pécuniaire personnelle et viagère accordée aux fonctionnaires civils et militaires et, après leur décès à leurs ayant-cause désignés par la loi, en rémunération des services qu’ils ont accomplis jusqu’à la cessation régulière de leurs fonctions. Le montant de la pension, qui tient compte du niveau, de la durée et de la nature des services accomplis, garantit en fin de carrière à son bénéficiaire des conditions matérielles d’existence en rapport avec la dignité de sa fonction. » 

       Sont dans le champ d’application du code des pensions, les fonctionnaires relevant du Statut général, les magistrats de l’ordre judiciaire, les militaires ainsi que leurs conjoints survivants et orphelins

                                                    L’IRCANTEC et autres régimes 

     Les agents non titulaires relèveront d’un régime spécial créé par le décret du 23 septembre 1970, l’Institution de retraite complémentaire des agents non titulaires des collectivités publiques (IRCANTEC)

     Les personnels des collectivités locales, qui n’ont pas été inclus dans le statut général des fonctionnaires en 1946 sont restés affiliés à une caisse spéciale créée par l’Ordonnance du 9 octobre 1945, la Caisse nationale de retraite des agents des collectivités locales (CNRACL)

    Quant aux ouvriers des établissements industriels de l’Etat, ils relèvent d’un régime spécial qui avait été créé créé par la loi du 21 mars 1928.

     Le paiement de la pension de retraite, comme celui du traitement, est assuré par le budget de l’Etat. La retraite est considérée selon la jurisprudence du Conseil d’Etat comme un « prolongement du traitement » assuré par une cotisation qui était de 6 % à l’époque et ne saurait relever d’une caisse de retraite ou d’un régime de « capitalisation »

                                                             La réforme de 1964

 

   Depuis l’instauration de la Ve République en 1958, une réforme du Code des pensions est en gestation, mais les organisations syndicales ne sont ni associées ni même informées. Avant son dépôt au Parlement en avril 1964, le projet leur est communiqué pour information, étant précisé qu’aucune modification ne lui sera apportée. Au cours du débat parlementaire, le gouvernement rejette la plupart des amendements, et la réforme fait l’objet de la loi n° 64-1339 du 26 décembre 1964 qui entraîne la modification des régimes des ouvriers d’Etat et des agents des collectivités locales. Cette loi, à laquelle le Code des pensions est annexé, et qui fera l’objet des décrets d’application du 28 octobre 1966, précise que la pension est une allocation pécuniaire personnelle et viagère ... accordée au fonctionnaire et après son décès à ses ayant - cause, en rémunération des services accomplis jusqu’à la cessation régulière des fonctions.

   C’est une réforme assez étendue du régime des retraites antérieurement fixé par la loi de 1948, avec un transfert de nombreuses dispositions législatives au domaine réglementaire. Une politique qui s’est manifestée avec une grande ampleur en 1959 dans la refonte du statut général des fonctionnaires par la Ve République se manifeste encore avec cette réforme des retraites et aura toujours la faveur de l’administration qui préfère la circulaire et le décret à la loi.

                                                       Le « Livre blanc » de 1991

   Dans la dernière décennie du XXe siècle, la question d’une réforme générale des différents régimes de retraites était de nouveau posée avec une particulière constance.

   En avril 1991 est paru un « Livre blanc » préfacé par le Premier ministre Michel Rocard présentant la situation de l’ensemble des régimes de retraites et leurs perspectives d’évolution, et au cours des années suivantes divers rapports ont été publiés, notamment celui de Jean-Michel Charpin, commissaire général du Plan 

   Le 28 août 1993, le gouvernement Edouard Balladur a publié les décrets s’appliquant aux régimes de retraite du secteur privé prévoyant un allongement progressif de 37,5 à quarante années de la durée de cotisation, l’indexation sur les prix ... et personne ne pouvait douter que tôt ou tard les personnels de la fonction publique seraient concernés.

                                                     Les réformes de 2003 et 2010

   Avec la loi n° 2003-775 du 21 août 2003 et ses décrets d’application, le gouvernement Raffarin et sa majorité de droite revenue au pouvoir en avril 2002 ont promu une nouvelle réforme du régime des retraites.   Le ministère de la fonction publique a diffusé et mis en ligne des guides de mise en œuvre thématiques : guide général, guide du rachat de périodes d’études, guide du temps partiel, guide de la cessation progressive d’activité. 

   Un ensemble de dispositions appliquées à compter du 1er janvier 2004 ont déconnecté l’évolution des pensions de retraite de celle des traitements, et des mesures statutaires et indiciaires applicables aux personnels en activité.

   La réforme de 2010 menée par le ministre du Travail Eric Woerth a prévu un ensemble de nouvelles dispositions dont la plus importante a été de repousser de 2 ans l’âge minimum de liquidation de la pension.

    Sur le projet Macron -Philippe, on peut consulter de nombreux documents parmi lesquels «  Les dix pièges »  

dans «  L’ Humanité ».

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commentaires

L
Cher René Bidouze,<br /> <br /> Une petite remarque sur la référence à la codification de 1951 (par référence à la loi de 1948). L'article L1 cité est celui du Code des pensions de 1964. <br /> On peut retrouver le texte du décret de 1951 sur Légifrance :<br /> https://www.legifrance.gouv.fr/jo_pdf.do?id=JORFTEXT000000684723&pageCourante=09297<br /> <br /> De fait, le décret «codifiant» du 23 mai 1951 s'écarte assez peu du côté «technique» de la loi de 1948. L'article principiel L1 (s'appliquant à la différenciation stricte entre loi et règlement introduite par la Constitution de 1958) est celui du Code de 1964.<br /> <br /> Bien cordialement,<br /> <br /> Luc Bentz<br /> ancien dirigeant syndical du SNI-PEGC/FEN et de l'UNSA
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Eléments biographiques

   En un demi siècle, j'ai fait "le tour de la table" de la politique de la fonction publique comme syndicaliste, directeur de cabinet du ministre, conseiller d'Etat en service extraordinaire, auteur d'ouvrages.

 

  Né le 2 décembre 1922 à Jurançon (Pyrénées-Atlantiques)

 

-Fonctionnaire

 Receveur divisionnaire des Impôts honoraire

 

-Dirigeant national du mouvement syndical des fonctionnaires (1958-1978)

  Secrétaire du Syndicat national des Contributions indirectes 1958-1963

  Secrétaire général de la Fédération des finances CGT 1963-1970

  Secrétaire général de l’Union générale des fédérations de fonctionnaires (UGFF) et

  Membre du conseil supérieur de la fonction publique 1970-1978

  Membre de la commission exécutive de la CGT 1969-1975.

 

  Membre du conseil d’administration de l’Institut CGT d’histoire sociale.

 

-Directeur du cabinet du ministre de la fonction publique et des réformes administratives  (juin 1981-novembre 1983).

 

-Conseiller d’Etat en service extraordinaire (novembre 1983-novembre 1987).

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